PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NOS PAÍSES DO MERCOSUL
30 de dezembro de 2024INCOME TRANSFER PROGRAMS IN MERCOSUR COUNTRIES
Artigo submetido em 05 de novembro de 2024
Artigo aprovado em 27 de novembro de 2024
Artigo publicado em 30 de dezembro de 2024
| Cognitio Juris Volume 14 – Número 57 – Dezembro de 2024 ISSN 2236-3009 |
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| Autor(es): André Ricardo Fonsêca da Silva [1] Mariana Fernandes Barros Sampaio[2] Natássia Pessoa Ferreira Rodrigues[3] João Victor Diniz Santana[4] Célia Virgínia Almeida da Costa[5] Cássia Rayana do Nascimento[6] Lucas Tiago de Assis Santos[7] Giulia Gonzaga Barboza[8] Barbarah Jeyce da Silva Araujo[9] Nicolly Cabral Targino da Silva[10] |
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RESUMO: Este artigo trata dos Programas de Transferência de Renda (PTRs) aplicados no âmbito do Mercosul. A partir dessa perspectiva, considerando o Mercosul como sendo uma região com características uniformes no contexto da exploração colonial e também sociopolítica e econômica, sendo esta região extremamente marcada pela Pobreza, foi de bom alvitre trazê-la como comparação com a principal política de transferência de renda do Brasil – Programa Bolsa Família. Assim, tem-se por objetivo comparar as políticas de transferência renda usadas no contexto histórico e atual da região do Mercosul, por meio da pesquisa qualitativa, dedutiva, exploratória com a técnica de revisão bibliográfica, além do método complementar comparativo. Concluiu-se que os países pertencentes do bloco econômico Mercosul apresentam políticas públicas similares devido seu maior problema que é a desigualdade social, combatida, em parte, pela adoção dos programas de transferência de renda. Sendo assim, observa-se que os programas sociais possibilitam o aumento da renda familiar e, consequentemente, a mitigação do estado de vulnerabilidade social do núcleo familiar, impondo condições pontuais para a manutenção do auxílio econômico.
Palavras-chave: Mercosul; Programa de Transferência de Renda; Bolsa Família; Pobreza.
ABSTRACT: This article deals with Income Transfer Programs (PTRs) applied within the scope of Mercosur. From this perspective, considering Mercosur as a region with uniform characteristics in the context of colonial and also socio-political and economic exploitation, with this region being extremely marked by Poverty, it was a good idea to bring it as a comparison with the main policy of transfer of income in Brazil – Bolsa Família Program. Thus, the objective is to compare income transfer policies used in the historical and current context of the Mercosur region, through qualitative, deductive, exploratory research with the bibliographic review technique, in addition to the complementary comparative method. It was concluded that the countries belonging to the Mercosur economic bloc present similar public policies due to their biggest problem, which is social inequality, combatted, in part, by the adoption of income transfer programs. Therefore, it is observed that social programs make it possible to increase family income and, consequently, mitigate the state of social vulnerability of the family nucleus, imposing specific conditions for the maintenance of economic assistance.
Keywords: Mercosur; Condition Cash Tranfers; Bolsa Família; Poverty.
A presente pesquisa busca realizar o estudo comparativo dos principais Programas de Transferência de Renda dentro do escopo do Mercosul, destrinchando as especificidades socioeconômicas, impactos e desafios de cada um dos países membros, ou seja, Argentina, Uruguai, Paraguai e Brasil.
Com efeito, este artigo intenta fornecer uma visão geral dos programas emblemático na política social dos países como o Plan de Equidad no Uruguai, o Tekoporã no Paraguai, a Asignación Universal por hijo/a para Protección Social (AUH), Familias por la Inclusión Social e Progesar na Argentina, além do Bolsa Família no Brasil.
Assim, a pergunta central da pesquisa é se há alguma similaridade ou não nas políticas de transferência de renda no âmbito do Mercosul.
No que tange aos aspectos metodológicos, foi escolhida uma pesquisa qualitativa, pois não tem por finalidade a elaboração de dados estatísticos, embora que em alguns momentos foram feitos uso de dados existentes expostos em sites de instituições oficiais dos respectivos países. Além da pesquisa dedutiva, partindo de pontos gerais compartilhados entre as políticas de transferência de renda a fim de traçar conclusões ímpares sobre o tema. Outrossim, a aplicação do método exploratório, porque busca se aprofundar no objeto de pesquisa dos PTRs. Foi empregada a técnica de revisão bibliográfica, pois o presente estudo foi realizado sob a análise científica sistematizada de artigos, dissertações, livros, teses, monografias publicadas, além de sites governamentais. E por último, foi usado o método comparativo, por meio da observação dos PTRs, com o intuito de evidenciar as similaridades e diferenças entre os programas e suas peculiaridades.
Por fim, o presente artigo está dividido em 4 (quatro) tópicos, no qual o primeiro e o último tratam da introdução e considerações finais, respectivamente. Já o segundo está dividido entre a conceituação e classificação do fenômeno de Programas de Transferência de Renda. E o terceiro tópico está centrado na análise detalhada dos PTRs, assim como evidenciou a experiência sul-americana das políticas de transferência de renda como instrumento mitigador da pobreza dentro dos países do Mercosul.
2 PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA (PTRs)
Inicialmente, para fazermos a comparação dos programas de transferência de renda é interessante trazermos os limites conceituais desta política, além de elencarmos as classificações dos programas no escopo do Mercosul.
Trazer um conceito é explicitar os limites teóricos do significado de uma palavra. Portanto, o conceito de programa de transferência de renda foi discutido por vários autores.
De antemão, cabe conceituar que o termo Programa de Transferência de Renda (PTR) pode ser entendido como políticas públicas adotadas mundialmente por diversos países que possuem como alvo o enfrentamento da pobreza, em especial nos países em que há uma grave dificuldade de inclusão de todos no mercado de trabalho e seguridade social, o que faz com que as pessoas atingidas por esses problemas sociais em um país, sejam o centro dos programas de transferência de renda.
Tais programas são criados com a finalidade de diminuir a pobreza, possuem foco na nutrição, saúde e educação e são realizados por transferências monetárias para que as famílias possam melhorar seu consumo, operando de modo suspensivo de acordo com as condições impostas pelo programa, ou seja, têm as suas condicionalidades. Dessa forma, é imperativo pontuar que os PTRs são marcados pela condicionalidade das medidas aplicadas para o público mais socialmente vulnerável do país, não sendo programas universais. Assim, por não ter a característica da universalidade, somente são beneficiários dos PTRs aqueles que apresentarem os requisitos previamente delimitados, geralmente baseado na renda familiar ou na permanência estudantil.
Para Cecchini e Madariaga (2011) a estrutura básica dos PTRs consiste na transferência de recursos monetários ou não-monetários para pessoas que vivem na pobreza ou na extrema pobreza, comumente associados às famílias com crianças em idade escolar sob a condicionante dos cuidados fundamentais à infância.
Em adição a compreensão dessas políticas públicas, Soares e Sátyro (2009, p. 32) trazem uma analogia curiosa ao comparar os programas a uma UTI hospitalar onde “as transferências de renda são as transfusões de sangue que mantêm o paciente vivo, enquanto os programas de geração de oportunidades o curam, no médio prazo, da doença da pobreza”.
Desse modo, percebe-se que os programas de transferência de renda nos países do Mercosul amenizam a pobreza extrema através de transferência em dinheiro para as famílias pobres e contribuem, através das políticas de educação e de saúde, para o rompimento do ciclo de pobreza, haja vista os compromissos que as famílias beneficiárias dos PTRs assumem de controle da frequência escolar dos menores de idade, calendário vacinal em dia, acompanhamento do estado nutricional das crianças, atenção à saúde da gestante, dentre outros.
Ao analisar a produção dos autores Simone Cecchini e Aldo Madariaga (2011) é possível auferir uma classificação dos PTRs, utilizando, no âmbito indutivo, o método de classificação essencialista desenvolvido por Chaïm Perelman em réflexions philosophiques sur la classification (1963), nesse mecanismo é utilizado “caracteres (dominantes) aos quais se ligam o maior número de propriedades comuns (secundárias) aos elementos de uma mesma espécie” (Perelman, 1963, apud Pombo, 1998, p.10) esse formato permite um senso de previsibilidade à classificação, visto que os caracteres dominantes e secundários se correlacionam de maneira sistemática.
Dito isso, tomando por base o estudo exposto por Cecchini e Madariaga (2011) podemos isolar algumas características dominantes pela forma com a qual os autores organizam e desenvolvem a temática, uma delas se refere ao planejamento, pois os programas de transferência de renda podem receber níveis diferentes de esforço, interesse e investimento, criando variadas escalas para classificar o seu planejamento. De maneira similar podemos ir ao outro lado da proposta e agrupar os programas de acordo com o seu impacto, diferenciando-os conforme os graus de eficiência ou até pelas características dos obstáculos encontrados no caminho.
Além disso, outro âmbito tocado pelos autores acima, que também se mostra propenso à classificação dos PTRs, é a população-alvo, que pode ser categorizada conforme os critérios que definem os beneficiários dos programas, sendo um fator que leva em consideração o contexto factual e cultural de cada governo.
Assim, o processo o qual a transferência de renda ocorre também demonstra o mesmo potencial, já que os procedimentos de cada país resguardam semelhanças e peculiaridades comuns desse tipo de política pública. Usualmente os programas são condicionados à alguma conduta, que trazem suas próprias formas de monitoramento e sanção (em caso de descumprimento), os benefícios por vezes não se concretizam na transferência literal de valores e sim de provisões e serviços que alavancam o crescimento financeiro de determinada população, até mesmo os critérios ou a possibilidade dos receptores deixarem os programas podem se tornar elemento de catalogação.
A população alvo de um PTR normalmente são as unidades familiares em situação de pobreza ou extrema pobreza com filhos menores, mas, em diversos programas, também podem abranger vulnerabilidades mais específicas como as gestantes, Pessoas com Deficiência (PCD), trabalhadores da economia informal, entre outros. Ademais, existem programas que atendem indivíduos, ou famílias unipessoais, como o próprio bolsa família ou o progesar.
As condicionantes dos Programas de Transferência de Renda objetivam a quebra dos ciclos de pobreza e a qualidade de vida da população-alvo dos programas, visto que usualmente se relacionam tanto a medidas de bem-estar físico e nutricional quanto a exigências escolares de crianças e adolescentes. Portanto, estas condicionantes, muitas vezes, possibilitam o crescimento de pessoas saudáveis e qualificadas, aptas a formarem núcleos familiares econômico e socialmente independentes.
Os dados coletados pela pesquisa conseguem ser divididos em algumas dessas categorias, conforme demonstra a tabela 1.
Tabela 1 – PTRs do Mercosul
| PAÍS | NOME DO PROGRAMA | POPULAÇÃO-ALVO | TRANSFERÊNCIA | CONDICIONALIDADES |
| Argentina | Asignación Universal por Hijo/a para Protección Social (AUH) | Famílias com filho(s) menor(es) cujos pais estejam desempregados ou empregados na economia informal. | Monetária | Exames de saúde e vacina e frequência escolar dos menores. |
| Argentina | Familias por la Inclusión Social | Famílias em risco social com filhos entre 0 e 19 anos. | Monetária | Presença de mulheres grávidas ou descapacitadas |
| Argentina | Progesar | Estudantes de 18 a 24 anos. | Monetária | Matrícula no ensino médio, técnico, universitário ou terciário |
| Brasil | Bolsa Família | Famílias em situação de pobreza. | Monetária | Pré-natal, vacinação, o monitoramento nutricional, a frequência escolar dos menores e acompanhamento da Assistência Social |
| Paraguai | Tekoporã (“Viver Bem”) | Famílias em situação de pobreza com filho(s) menor(es), mulheres grávidas, pessoas portadoras de deficiência e membros das comunidades indígenas. | Monetária | Exames de saúde e vacina; frequência escolar dos menores. |
| Uruguai | Plan de Equidad (Plano de Equidade) | Menores em situação de vulnerabilidade socioeconômica. | Monetária | Exames de saúde e frequência escolar. |
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Cecchini e Madariaga (2011)
3 CONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NOS PAÍSES DO MERCOSUL
Nesta seção será feito um estudo geral permeando a história da construção e desenvolvimento de programas de transferência de renda nos países do Mercosul. Assim, foram eleitos os países que estão em vigência no Tratado Internacional do Mercosul, conhecido como o Tratado de Assunção de 1991, ou seja, Argentina, Uruguai, Paraguai e Brasil.
Assim, iremos tratar, inicialmente, as políticas de transferência de renda da Argentina. Contudo, nada melhor do que trazermos um esboço socioeconômico da evolução da Argentina.
Desta feita, assim como o Brasil, a Argentina passou também por crises cíclicas, inclusive em relação à quebra da Bolsa de Nova York de 1929, que impactou ambas nações no que tange às exportações. Inclusive, da mesma forma do contexto brasileiro que ingressou no processo de industrialização de forma tardia, a Argentina apenas em meados do século XX que conseguiu, através de uma proteção nacional das suas indústrias, efetivamente fazer uma promoção nesta área. Para tanto, Juan Domingo Perón (1946-1955), que foi um presidente populista e autoritário, manteve políticas de desenvolvimento industrial do governo anterior, uma vez que a agropecuária do país estava em crise (Silva, 2024a).
Inclusive, no governo de Perón, a Argentina passou por um processo de industrialização e urbanização acelerada, da mesma forma como aconteceu no Brasil. Sob a liderança de Juan Domingo Perón (1946-1955), houve um foco na promoção da indústria nacional, melhorando os direitos trabalhistas e implementando políticas de bem-estar social, onde entram as Políticas de Transferência de Renda. No entanto, a economia argentina enfrentou desequilíbrios devido a políticas econômicas populistas, inflação crescente e endividamento. Os governos militares que se seguiram (1955-1983) tentaram várias reformas econômicas com graus variados de sucesso, porém enfrentaram desafios estruturais significativos, incluindo a alta inflação e a estagnação econômica.
A década de 1980 foi particularmente difícil, marcada pela crise da dívida externa e hiperinflação. A transição para a democracia em 1983 trouxe esperanças de estabilidade econômica, mas foi somente na década de 1990, sob o governo de Carlos Menem, que reformas econômicas neoliberais foram implementadas, assim como estava começando no contexto brasileiro com o Governo de Fernando Collor de Melo (de 1990 a 1992). A adoção do regime que atrelava o peso argentino ao dólar americano trouxe um período de estabilidade monetária e crescimento econômico inicial, mas acabou por criar vulnerabilidades que resultaram na profunda crise econômica de 2001-2002.
Após a crise de 2001-2002, a Argentina passou por uma recuperação econômica significativa durante a primeira década do século XXI, impulsionada por uma combinação de preços favoráveis das commodities, políticas fiscais expansivas e programas de transferência de renda. Governos de orientação mais à esquerda, como os de Néstor Kirchner e sua sucessora, Cristina Fernández de Kirchner, implementaram políticas destinadas a reduzir a pobreza e a desigualdade, incluindo a criação do programa de transferência de renda “Asignación Universal por Hijo” (AUH) em 2009, um marco importante no sistema de proteção social argentino.
Assim, cabe detalhar um pouco mais sobre o AUH (Asignación Universal por Hijo/a para Protección Social) que foi instituído pelo Decreto 1602/09 e previsto na Lei 24.714/96 da Argentina. Ele é um programa de transferência de renda onde um valor é pago por cada filho menor de 18 anos que pertença a um grupo familiar sem trabalho ou que desempenhe na economia informal. Não havendo limite de idade se o filho for pessoa com deficiência.
Os requisitos para o enquadramento dessa política pública são: pais devem ser desempregados, trabalhadores não registrados ou trabalhadores domésticos; os filhos não devem ter emprego, nem ser emancipados e nem receber benefícios da lei de asignacion familiares (abono de família); os filhos e pais devem ser argentinos e residir no país ou ter 2 anos de residência no território argentino (caso sejam estrangeiros ou naturalizados); e devem cumprir os exames de saúde e vacina dos filhos até os 18 anos e comprovar a frequência escolar dos 5 aos 18 anos.
As pessoas que podem coletar e administrar esse valor são os responsáveis pela criança ou adolescente, ou seja, um dos pais, o tutor, ou o parente consanguíneo até o terceiro grau.
O valor é pago na proporção de 80% (oitenta porcento) mensalmente pela ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social) e os 20% (vinte porcento) estantes podem ser cobrados quando comprovados os requisitos em relação à saúde, vacinação e educação, que mediante ausência de comprovação são perdidos. (Argentina, 2024)
Contudo, nos últimos anos, a economia argentina voltou a enfrentar desafios, incluindo inflação alta, endividamento e pressões externas. A implementação e continuidade de programas de transferência de renda, como a AUH, tornaram-se cruciais para mitigar os impactos sociais das crises econômicas recorrentes. Esses programas têm desempenhado um papel central na tentativa de estabilizar o consumo das famílias mais vulneráveis e reduzir a pobreza extrema, demonstrando a importância de políticas de proteção social robustas em um contexto de volatilidade econômica.
Outra política de transferência de renda da Argentina a ser analisada é o “familias por la inclusión social”, que foi instituído pelo Decreto 825/05 e previsto na Lei 1.506/04 da Argentina e revogado em 2010, é um programa de transferência de renda focalizado em famílias em risco social com filhos entre 0 e 19 anos.
A primeira fase de implementação do Programa (2005-2008) foi substituída pelo acompanhamento dos riscos educacionais, sanitários e sociais pelo Programa – para sua intervenção e apoio -, pelo cruzamento de informações interestaduais sobre a família núcleo e pelo compromisso dos beneficiários em manter atualizados os dados familiares e participar de atividades de prevenção e promoção.
Os requisitos para a entrada no programa são: mulheres grávidas ou descapacitadas, sendo valor transferido de acordo com o número de filhos. Assim, a mãe da família recebe mensalmente seu patrimônio, dentro do máximo de 6 participantes por família. A partir do 7º, a família tem direito a uma pensão não contributiva. (Argentina, 2024)
A responsabilidade do programa foi do Ministerio de Desarrollo Social, executado pela Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano e financiado pelo Gobierno de la República Argentina e pelo Banco Interamericano de Desarrollo (Argentina, 2007).
Temos, ainda, o Programa Progesar que é uma iniciativa do governo argentino que visa fornecer assistência financeira e apoio educacional a jovens argentinos de baixa renda, com o objetivo de incentivar a continuidade dos estudos e a formação profissional. O programa foi criado em 2014 como parte de um esforço mais amplo para combater a pobreza e promover a inclusão social no país.
Nesse sentido, o citado programa de transferência de renda (Progresar) tem o intuito de oferecer bolsas de estudo mensais para estudantes de 18 a 24 anos que estejam cursando o ensino médio, técnico, universitário ou terciário (equivalente ao ensino superior não universitário).
Além disso, o programa proporciona acesso a serviços de orientação vocacional e de apoio à empregabilidade, visando melhorar as perspectivas de carreira e inserção no mercado de trabalho dos beneficiários.
Outrossim, o valor das bolsas varia de acordo com o nível educacional do beneficiário e sua situação socioeconômica, sendo ajustado periodicamente para acompanhar a inflação e as mudanças nas condições econômicas do país.
Frente ao exposto, o Progresar tem sido amplamente elogiado por seu impacto positivo na redução da evasão escolar e no aumento da participação de jovens de baixa renda no ensino superior e técnico-profissional. No entanto, também enfrentou críticas e desafios, como a necessidade de melhorar a eficiência na seleção e acompanhamento dos beneficiários, bem como a garantia de que os recursos fossem distribuídos de forma transparente e equitativa.
Um desafio permanente tem sido a definição dos critérios ou mecanismo da saída dessas pessoas para que estejam alinhados com seus objetivos de médio e longo prazo. Na prática, tem sido dada mais ênfase à definição de regras de saída dos programas que nas estratégias de graduação, ou seja, mecanismos que permitam às famílias garantir que não necessitarão novamente dos programas. Muitas vezes isso tem funcionado por meio de restrições ou considerações orçamentárias políticas (diminuir o tempo de permanência para aumentar o número bruto de pessoas que passam pelo programa), mais do que pelos objetivos de cada programa (Villatoro, 2008).
A porta de saída mais utilizada dos programas é simples: as famílias beneficiárias deixam de receber benefícios quando seus membros perdem as condições de elegibilidade. Essas famílias saem do programa quando os seus membros ultrapassam as respectivas idades e então podem ficar em situação de vulnerabilidade semelhante ou pior do que aquela apresentada antes da intervenção. (Banegas, 2008; González de la Rocha, 2008)
Outro exemplo frequente é as regras de saída que consistem na definição de um número máximo de permanência no programa, como exemplos tem el Programa de transferencias monetarias condicionadas focalizadas (TCCTP) de Trinidad y Tobago onde o limite de participação é de dois anos, em Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar em Bogotá, o limite é entre dois e três anos, dependendo do tipo de subsídio recebido, enquanto que no Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) do Brasil o limite chegava a quatro anos.
Na atualidade, um dos elementos chave em torno das discussões sobre os Programas de Transferência é precisamente o estabelecimento de estratégias de saída mediante ações que promovam o aumento das capacidades das famílias. (Britto, 2006). Deste modo, tem-se começado a procurar maneiras mais sistemáticas em relação benéfica entre o asseguramento de determinada qualidade de vida através da transferência de monetaria e a implementação de “medidas de ativação” (Farné, 2009).
O Uruguai é um país de clima ameno e relevo suave, com uma elevada qualidade de vida e cuja pecuária é umas das principais atividades da economia (Guitarrara, 2024). A nação também é conhecida pelo seu governo progressista e seu pioneirismo na concessão de direitos civis. Assim como outros países do cone sul da América Latina, houve uma ditadura militar no Uruguai durante a década de 70 sob influência da Operação Condor para reprimir movimentos guerrilheiros que, no contexto uruguaio, surgiram em meio a um período de instabilidade econômica da década de 60, a democracia foi reestabelecida em 1984 com a eleição do presidente Julio María Sanguinetti.
Ao longo das últimas décadas, os programas de transferência de renda no Uruguai passaram por uma evolução significativa dentro das políticas de proteção social, especialmente após as crises econômicas dos anos 90, que evidenciaram a urgência de fortalecer essa rede. A crescente pobreza, principalmente entre os grupos mais vulneráveis, motivou o governo a implementar programas sociais, com foco específico em populações em risco, e essas mudanças gradualmente moldaram o cenário das políticas sociais no país (Boyadjian, 2009, p. 59, 60 e 61).
Em 2005 foi lançado o Plano Nacional de Atenção à Emergência Social (PANES), durante o governo de Tabaré Vázquez (Frente Ampla), que marcou um avanço importante nas políticas de transferência de renda no Uruguai. O principal objetivo do PANES era aliviar a pobreza extrema no curto prazo por meio de transferências monetárias diretas e programas complementares. Entre os seus componentes principais, destacam-se o Ingreso Ciudadano, que oferece uma transferência mensal para famílias em situação de extrema pobreza; o Trabalho pelo Uruguai, que incentivou a inserção no mercado de trabalho por meio de projetos comunitários que ofereceram subsídios a desempregados em troca de trabalhos temporários; e uma Tarjeta Alimentar, um cartão destinado à compra de alimentos para as famílias mais vulneráveis (Alves; Santos, 2021). O PANES representa um esforço abrangente para combater a pobreza, promovendo a inclusão social e econômica no Uruguai.
Após o término do PANES em 2007, o governo do Uruguai implantou um novo programa, o Asignaciones Familiares (AFAM), que se tornou a base das políticas de transferência de renda no país (Boyadjian, 2009, p. 61 e 62). Com uma abordagem mais estruturada e de longo prazo, o AFAM é voltado para famílias de baixa renda e condiciona as transferências ao cumprimento de requisitos como frequência escolar das crianças e realização de exames médicos. O programa também tem um enfoque especial em mulheres chefes de família, ampliando sua cobertura de seguridade social.
Em 2011, foi lançado o programa Tarjeta Uruguai Social (TUS), que fornecia assistência alimentar para famílias de baixa renda, complementando o AFAM ao focar nas necessidades nutricionais e ampliando o alcance das políticas de proteção social no país (Uruguai, 2015).
O Plan de Equidad (Plano de Equidade), criado em 2008 como parte das reformas com o intuito de promover a equidade social e reduzir as desigualdades do Uruguai, através do benefício mensal em dinheiro para famílias em situação de vulnerabilidade socioeconômica, concedido pelo Banco de Previsión Social – BPS, continua a ser um dos principais programas de transferência de renda que existem no país, haja vista que inclui políticas sociais e programas destinados a promover a equidade e as desigualdades locais. A iniciativa começou a ser implantada no ano de 2008 e se mostrou como “um novo entendimento sobre os modos de intervenção do Estado nas relações de produção e reprodução social” (Casaña, 2018, p. 45), partindo da ideia que eram necessárias modificações na estrutura de intervenção estatal, de modo a voltar os olhares às comunidades em situação de desigualdade e vulnerabilidade. Nesse sentido, observa-se que:
[…] el Plan de Equidad se concibe como un paso sustantivo en la reconfiguración del sistema de protección social uruguayo, atendiendo de forma permanente a la nueva matriz de riesgos sociales y creando condiciones para el surgimiento y consolidación de una Autoridad pública en materia social. (Urugay, 2007, p. 15).
Apesar de seu objetivo maior ser o de atingir a população vulnerável de forma integral, o documento que lhe criou deu, inicialmente, prioridade às comunidades abaixo da linha da pobreza (Casaña, 2018).
Assim a proposição do plano constituía uma gama de reformas estruturais, como a reforma tributária, de saúde, políticas de emprego, de habitação, reforma na educação e de igualdade em oportunidades e direitos (Uruguai, 2007). Nesse contexto é necessário destacar que o Plan de Equidad acabou se confundindo com o programa de Asignación Familiar, e com as ações do Ministério de Desenvolvimento, contudo sem adentrar em seu caráter abrangente.
No entanto, esta confusão não só aparece ao nível da compreensão da população em geral, mas também em portais do próprio Estado onde se informa à cidadania sobre diversos trâmites, pois o que aparece sob o nome Plan de Equidad, se reduz à forma como deve ser tramitada a AFAM-PE. (Casaña, 2018, p. 46)
Atualmente, o AFAM está condicionado à frequência escolar e aos controles de saúde, tendo ampliado seu alcance com uma abordagem multidimensional da pobreza, incluindo medidas para garantir o acesso à saúde, educação e segurança alimentar. Existem dois tipos de AFAM: o AFAM-Plano de Equidad, voltado para famílias de baixa renda com filhos, e o AFAM-Contributivo, destinado a trabalhadores formais com filhos, como parte da segurança social (Casaña, 2018).
Apesar dos sucessos, sabe-se que o Uruguai enfrenta desafios relacionados à sustentabilidade financeira desses programas, os quais continuam a ser fundamentais na promoção da equidade social e no combate à pobreza.
O Paraguai é um país interior (sem acesso ao mar) e também uma república democrática. A cultura indígena é muito forte na população, o que permite que seus idiomas oficiais sejam o espanhol e o guarani, conforme aponta Dantas (2024, p. s/n):
A ação colonizadora das missões jesuíticas, que permitiu a sobrevivência de grande proporção de índios guaranis, e o longo isolamento político do Paraguai depois da independência, conferiram ao país um caráter étnico peculiar, que o diferencia nitidamente de outras nações latino-americanas.
Assim como nos países vizinhos, o país enfrentou um período ditatorial na segunda metade do século XX, operando uma transição de retorno à democracia a partir da Constituição Paraguaia de 1992. Desde então, a Associação Nacional Republicana governou o país, ela é mais conhecida como Partido Colorado e é um partido conservador, a sua hegemonia política foi interrompida apenas uma vez entre 2008 e 2012, quando Fernando Lugo ocupou a presidência do país.
Sobre sua economia, uma grande parcela da população ativa do país dedica-se ao setor primário, embora só uma pequena parte das terras aráveis seja cultivada, e apesar de ter grande independência na geração de energia, vendendo o excedente de suas hidrelétricas aos países vizinhos, não possui um desenvolvimento industrial profundo.
Um dos principais programas sociais do Paraguai é o Tekoporã, um programa de transferência de renda implementado em 2005, baseado no brasileiro “Bolsa Família” e no mexicano “Programas Oportunidades”, onde seu principal objetivo é proporcionar o rompimento do ciclo da extrema pobreza nas famílias através da transferência monetária, sob condições relativas à educação e à saúde (Fizbein; Schady, 2009).
Conforme pontua Cuenca López (2024), a expressão que nomeia o referido PTR vem do guarani e significa “viver bem”, havendo sido desenvolvido pela Direção Geral de Proteção e Promoção Social do Ministério do Desenvolvimento Social do Paraguai, com assistência do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), no ano de 2004, no contexto da estratégia nacional de luta contra a pobreza como parte do esforço geral para a realização dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio da Organização das Nações Unidas[11].
Conforme demonstra o Ministério de Desarrollo Social (MDS) (2024), este programa tem a população alvo voltada às famílias em situação de pobreza e extrema pobreza com crianças e adolescentes, além de mulheres grávidas, pessoas com deficiência e indivíduos pertencentes a comunidades indígenas. Estas famílias são beneficiadas com um acompanhamento familiar e socio comunitário, e com transferências monetárias, ao cumprirem o requisito de manter a criança ou adolescente matriculado e com níveis altos de comparecimento na escola – seja em uma instituição de ensino de educação básica ou média – devendo, também, seguir o calendário vacinal das crianças com o acompanhamento de seu quadro de saúde, através de exames e consultas regulares, dependendo da disponibilidade da infraestrutura pública de educação e saúde da comunidade ou região assistida.
Registra-se que, a partir de suas políticas, o Tekoporã fornece o direito às crianças e adolescentes de condições de alimentação e nutrição seguras e adequadas para o seu crescimento, além de fortalecer a permanência escolar desses grupos, como acima pontuado (Balletbo, 2018), atingindo, também, membros da população indígena e pessoas com deficiência em situação de vulnerabilidade.
Cumpridas as premissas estipuladas, haverá a percepção de valores que serão pagos bimensalmente, destinados ao titular da família onde, dependendo da configuração do grupo familiar, dá-se preferência à matriarca.
López (2024) registra que o programa inclui quatro processos da área técnica e administrativa: 1)Inclusão das famílias beneficiárias; 2). Guia social-familiar e comunitário; 3) Transferência de renda; 4)Avaliação das famílias beneficiárias.
É através do Índice de Priorização Geográfica (IPG) – que estabelece o nível da pobreza das cidades e regiões –, que se dá a inclusão das famílias beneficiárias no PTR, possibilitando a identificação das famílias de maior vulnerabilidade, que se encontram abaixo da linha da pobreza, tendo maior chance destas integrarem o programa. Ademais, a partir do Índice de Qualidade de Vida (IQV), cada família é diferenciada a constar da qualidade para ser beneficiária ou não do PTR. Desta feita, realizada a lista de possíveis beneficiários segundo o IQV e, cumprido os critérios de seleção do programa, há uma análise pela Mesa de Participação Cidadã (MPC) para, finalmente, decidir se a família atende aos parâmetros para participar efetivamente do programa.
Na obra supracitada de Cuenca López (2024), o mesmo registra que o guia social-familiar possibilita a implementação de políticas sociais a partir de estágios quanto ao direito à saúde, educação, segurança alimentar, educação financeira, desenvolvimento comunitário, dentre outras dimensões, a partir do estabelecimento de prioridades dos participantes após analisadas, individualmente, suas necessidades e tempo de permanência no programa.
Os beneficiários também recebem visitas dos chamados “guias familiares”, que são responsáveis por acompanhar os grupos familiares durante o período que perdurar a participação destes no programa, verificando o cumprimento dos requisitos, proporcionando, ainda, orientações vinculadas às dimensões outrora apontadas.
Cuenca López (2024) consigna que a determinação da situação das famílias se dá pelo estabelecimento de vários estágios que contemplam, desde o ingresso do grupo familiar no PTR até a sua saída. O primeiro estágio se confunde, portanto, com o primeiro ano no programa, onde se busca identificar a carência da família e estabelecer as condicionalidades destas no que se refere à educação e saúde. No segundo estágio, os dois anos seguintes no programa, já se vislumbra uma melhoria na qualidade de vida das famílias. O terceiro estágio, referente ao quarto e quinto anos, prioriza o desenvolvimento de empreendimentos produtivos que venham a gerar renda para as famílias. No último estágio, referente ao sexto ano, se realizam avaliações das condições de bem estar destas famílias que foram beneficiadas. Após 06 anos de permanência do programa, haverá uma nova avaliação acerca das condições de bem-estar dos grupos familiares participantes, considerando que as famílias não mais precisam da ajuda do programa se comprovada a melhoria de forma significativa.
O programa, conforme aludido, tem limite de permanência de 06 anos, porém, permanecendo o status imutável das condições que fizeram a família necessitar deste programa, o prazo é estendido por um período máximo de 10 anos, após uma terceira avaliação. As famílias indígenas e as pessoas com deficiência podem permanecer no programa social de modo permanente, desde que cumpram com os critérios prévios estabelecidos pelo programa.
De acordo com Friedhelm Guttandin (2007), os efeitos do Tekoporã são observáveis em um caráter multidimensional. O autor pontua seu impacto na educação e na saúde das crianças, na integração familiar e na autoestima de seus membros, nas condições de moradia e trabalho, na economia familiar e local, nas relações com instâncias estatais e na legitimidade do Governo.
O Brasil é um país de proporções continentais, com mais de 200 milhões de habitantes, sendo maior parte urbana, e uma grande diversidade cultural. A nação também passou por um período de ditadura militar e teve a democracia restaurada a partir da constituição de 1988. Sobre a economia, o setor terciário é predominante, com destaque a indústria petroquímica e automobilística e na produção agropecuária, que tem a soja como carro-chefe (Guitarrara, 2024).
O maior programa de transferência de renda no Brasil é o Programa Bolsa Família (PBF) que foi criado em 2003 pela medida provisória n.º 132, sendo integrado à estratégia “Fome Zero” durante o primeiro governo do presidente Luiz Inácio e convertida em lei, em 2004, pela Lei n.º 10.836. Conforme aponta Silva (2015), o programa foi desenvolvido em acordo com três dimensões: a suavização imediata da pobreza; a promoção de direitos fundamentais, como a saúde e a educação, para proporcionar a quebra de ciclos de pobreza; e a composição de programas complementares. A partir disso, os programas de transferência de renda pré-existentes da Rede de Proteção Social (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação, Auxílio Gás, dentre outros) foram unificados em um único programa, o Bolsa Família.
Em consonância com o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (2024), o PBF é elegível para as pessoas com cadastro no CadÚnico (Cadastro Único para Programas Sociais) e com a renda familiar por indivíduo de, no máximo, R$ 218,00, por mês. Hoje, a legislação que rege o programa é a Lei n.º 14.601/2023, que prevê algumas condicionalidades para o recebimento do benefício, como a realização do pré-natal para mulheres grávidas, cumprimento do calendário nacional de vacinação, o monitoramento nutricional das crianças menores, a frequência escolar das crianças e adolescentes e acompanhamento da Assistência Social (BRASIL, 2023).
Vale ressaltar que o conjunto de aumento de investimentos em políticas sociais promoveu a saída do Brasil do mapa da fome em 2014, quando houve redução da pobreza em 15% (quinze porcento) e da extrema pobreza em 25% (vinte e cinco porcento) (IPEA, 2017), essa condição de não compor o “Mapa da Fome” em 2014 se manteve até 2018. Entre 2019 e até 2022, contudo, vinha em tendência de crescimento da pobreza, extrema pobreza e crescimento da insegurança alimentar e nutricional. Voltou ao Mapa da Fome no triênio 2019-2021 e se manteve no triênio 2020-2022.
No entanto, o Relatório das Nações Unidas sobre o Estado da Insegurança Alimentar Mundial (SOFI 2024) destaca avanços importantes no combate à fome no Brasil. Mostra que a insegurança alimentar severa caiu de 8,5% (oito e meio porcento), no triênio 2020-2022, para 6,6% (seis vírgula seis porcento), no período 2021-2023, o que corresponde a uma redução de 18,3 milhões para 14,3 milhões de brasileiros nesse grau de insegurança alimentar (Brasil, 2024).
O fato de o país ter um programa de transferência de renda eficaz, como o Bolsa Família, faz com que a pobreza e a extrema pobreza diminuam, assim como a insegurança alimentar, como mostram os dados. Pobreza e fome, na sua grande maioria, aparecerão juntas, logo quando o Brasil realiza a transferência de renda aos necessitados, combate a insegurança alimentar e a pobreza ao mesmo tempo.
O objetivo do Bolsa Família foi o de proporcionar renda às pessoas que estavam na linha de pobreza e não possuíam condições ou oportunidade de emprego, ou seja, necessitavam de uma renda mínima para sobreviver; ao longo dos anos, foram feitas reformulações, a fim de tornar o programa mais eficaz e com o condão de diminuir os índices sociais alarmantes, especialmente, de fome no Brasil. Destaca-se que em 2003, o programa contemplava 3,6 milhões de famílias e em 2010 foram registrados 12,7 milhões de famílias beneficiadas (IPEA, 2010).
Apesar dos seus inúmeros benefícios para as classes sociais mais baixas e, consequentemente, para a economia brasileira, o projeto foi alvo de inúmeras críticas, pois o recurso para manter o subsídio social provém dos cofres públicos. Assim, é mister compreender que a existência da garantia do estatal, que é estabelecida na Constituição Federal de 1988, na seção que versa sobre direitos sociais, art. 6, determina que:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária (Brasil, 1988).
A despeito da tentativa estatal de garantir maior igualdade entre os cidadãos, o PBF sofre críticas relacionadas à quantidade de recursos destinados para o programa, em contrapartida é dever do Estado fornecer o mínimo existencial a população, pois, “desperdício” seria suprimir direitos dos menos favorecidos, deixando-os à mercê da própria sorte. Observa-se:
O Estado, com base no texto constitucional, tem o objetivo de reduzir as desigualdades que são inerentes ao sistema econômico capitalista, e a busca pela isonomia perpassa pelo combate ao tratamento desigual gerado por esse modelo econômico, que, nesse caso, é a defesa das minorias. Não é lícito através de um quórum legítimo, com representatividade popular, limitar ou suprimir direitos essenciais para a sobrevivência mínima da pessoa humana, inclusive porque o Bolsa Família garante o mínimo, ou seja, não é o direito social aplicado na sua máxima efetividade, principalmente diante de um Estado omisso e mal estruturado, principalmente na organização de políticas públicas consideradas primárias (Matos et al. 2019).
Salutar observar-se que o Estado deve garantir direitos mas não detém uma contrapartida direta, instala-se o dilema como fornecer o programa bolsa família e retirar milhares de pessoas da linha de pobreza extrema sem a compensação dos recebedores? A criação desta política pública foi necessária para efetivar o mecanismo de garantia estatal que permite acesso aos cidadãos a condições de sobrevivência digna, obedecendo ao Fundamento Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana, coadunando-se com essas premissas, Matos et al. (2019) propõe que:
Como um mecanismo de busca do mínimo existencial, o programa deve ser encarado como um instrumento que proporciona ao cidadão a busca pela subsistência, e consequentemente pela manutenção da vida, com a garantia do ‘mínimo’ pelo Estado. Pode-se chamar de ‘o mínimo do mínimo’, uma vez que não bastará apenas distribuir dinheiro para os mais pobres. Sendo apenas um mecanismo, o programa deve funcionar na mesma proporção de qualidade que outras políticas – saúde, educação, segurança, etc.- para que, dessa forma, cheguem ao objetivo comum de garantir um mínimo existencial social.
Nesse ínterim, convém mencionar que a prevalência de insegurança alimentar no Brasil é um dos principais problemas sociais que assolam a sociedade, uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Análise Sociais e Econômicas – IBASE demonstrou que entre os anos de 2007 e 2009 a prevalência de insegurança alimentar na zona urbana brasileira é de 29,4% (vinte e nove vírgula quatro porcento) e na zona rural era de 35,1% (trinta e cinco vírgula um porcento). Assim, constatou-se que com o recebimento do Bolsa Família trouxe mudanças significativas de, pelo menos, 11% (onze porcento) de chance de reversão desse quadro para famílias de classe baixa e extrema pobreza (Cotta; Machado, 2015).
Os critérios para elegibilidade de recebimento do benefício, de acordo com o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à fome (2024), o PBF é selecionável para pessoas com cadastro no Cadastro único para Programas Sociais – CadÚnico e com a renda familiar por indivíduo de, no máximo, R$ 218,00 por mês. Atualmente, a legislação que rege o programa é a Lei nº 14.610/2023 que prevê algumas condicionalidades para o recebimento do benefício, como a realização do pré-natal para as mulheres grávidas, cumprimento do calendário nacional de vacinação, o monitoramento nutricional das crianças menores, a frequência escolar das crianças e adolescentes e acompanhamento da Assistência Social (Brasil, 2023).
Independentemente da importância do PBF na prevenção e combate à segurança alimentar, o projeto não pode ser restrito somente a este benefício, pois auxilia em hábitos essenciais como saúde e educação; atualmente, condiciona, a elegibilidade para o benefício com a frequência escolar; calendário de vacinação em dias; pré-natal completo. Verifica-se que essas condições melhoram a qualidade de vida dos beneficiários, já que os dados comprovam que houve um aumento na frequência escolar, diminuição da taxa de desnutrição infantil, aumento das taxas de vacinação, entre outros benefícios (Matos et al. 2019).
Notória é a importância do Programa Bolsa Família para sociedade brasileira, notadamente, para as minorias, devendo serem estudadas estratégias para que o cidadão entre no programa, utilize este fomento na sua vida, a fim de que possa prover sua própria renda. A eficiência do PBF será comprovada, se os beneficiários possuírem direitos sociais de qualidade, como maior taxa de alfabetização, por exemplo, mudanças essas necessárias para o desenvolvimento social dos brasileiros.
Portanto, a partir da análise exposta anteriormente, percebe-se que os Programas de Transferência de Renda (PTRs) no Mercosul têm desempenhado um papel crucial na mitigação da pobreza e na redução das desigualdades sociais em cada país. Assim, cada programa estudado apresenta suas particularidades e objetivos que visam garantir assistência financeira imediata, assim como a promoção de inclusão social e econômica a curto prazo.
Sendo assim, o Programa Bolsa Família, no Brasil, o Tekoporã, no Paraguai, o Plan de Equidad, no Uruguai e o Progresar, na Argentina, têm sido os principais programas que lograram êxito em impactar significativamente as vidas de milhares de famílias na América do Sul, retirando-as da vulnerabilidade econômica por meio do aumento da renda familiar, mas também proporcionando acesso a direitos básicos como a educação e saúde.
Malgrado as políticas públicas adotadas pelos países membros do Mercosul tenham sido consideradas grandes marcos históricos para a promoção da inclusão social, nota-se que os desafios persistem. Isso porque apesar de ser inegável o fator mitigador da pobreza pelos Programas de Transferência de Renda, as políticas afirmativas expostas não possuem plena capacidade para erradicar o entrave social da vulnerabilidade socioeconômica de forma plena e perene. Contudo, é essencial destacar que são necessárias a constante reforma e avaliação dos PTRs, a fim de atender às necessidades emergentes da população para que contribuam para a construção de uma sociedade mais justa e equitativa.
Logo, conclui-se que os Programas de Transferência de Renda no escopo do Mercosul ainda se restringem a atuar, principalmente, como uma forte ferramenta na garantia do mínimo existencial para as populações mais economicamente vulneráveis, precisando se discutir mais profundamente as portas de saída destes programas.
Portanto, a adoção destas políticas públicas que elevam a renda familiar, condicionando-os à permanência escolar e ao acesso à saúde, demonstram a relevância dos PTRs na atualidade como fortes ferramentas mitigadoras da exclusão social e da extrema pobreza. Porém, devem ser vistas políticas públicas que sejam propiciadoras de estímulos para que haja o desenvolvimento dessa parte da população do Mercosul que depende destes PTRs.
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[1] Doutor em Políticas Públicas e Formação Humana (UERJ); Mestre em Direito (UFPB); Especialista em Direito Municipal (UNIPE); Graduado em Direito (UNIPE), Graduado em Teologia (FICV), Licenciado em História (ESTÁCIO). Professor Permanente do Mestrado em Direito da UNIPE PPGD Direito e Desenvolvimento Sustentável). Email: professor.andrefonseca@gmail.com
[2] Mestranda em Direito e Desenvolvimento pelo PPGD UNIPÊ.
[3] Mestranda em Direito e Desenvolvimento pelo PPGD UNIPÊ.
[4] Mestrando em Direito e Desenvolvimento pelo PPGD UNIPÊ.
[5] Mestranda em Direito e Desenvolvimento pelo PPGD UNIPÊ.
[6] Mestranda em Direito e Desenvolvimento pelo PPGD UNIPÊ.
[7] Bacharelando em Direito pelo UNIPÊ.
[8] Bacharelando em Direito pelo UNIPÊ.
[9] Bacharelando em Direito pelo UNIPÊ.
[10] Bacharelando em Direito pelo UNIPÊ.
[11] Conjunto de metas estabelecidas pela ONU, adotada unanimemente pelos representantes dos 191 países membros da organização e signatários do percebido na 55ª sessão da Assembleia Geral, a chamada “Cúpula do Milênio”, realizada em setembro de 2000, na sede da ONU, em Nova Iorque. Se expressavam como um apelo global à ação para acabar com a pobreza, proteger o meio ambiente e o clima e garantir que as pessoas, em todos os lugares, possam desfrutar de paz e de prosperidade. Atualmente, foi substituído pelos ODS (Objetivos de Desenvolvimento Sutentável)
