ENTRE O DEVER DE PROTEÇÃO E A PRÁTICA DA VIOLAÇÃO: O CENÁRIO MIGRATÓRIO ATUAL E A ATUAÇÃO DOS ESTADOS EM RELAÇÃO ÀS PESSOAS MIGRANTES PERANTE O DIREITO INTERNACIONAL DE PROTEÇÃO AOS DIREITOS HUMANOS

BETWEEN THE DUTY OF PROTECTION AND THE PRACTICE OF INFRINGEMENT: THE CURRENT MIGRATION SCENARIO AND THE PERFORMANCE OF STATES IN RELATION TO MIGRANTS BEFORE THE INTERNATIONAL LAW TO PROTECT HUMAN RIGHTS

Cognitio Juris Ano XI – Número 37 – Dezembro de 2021 ISSN 2236-3009

Autores: Carolina Attuati[1] Joice Graciele Nielsson [2]

RESUMO

O presente artigo estuda a atuação e os deveres dos Estados no âmbito internacional em relação às pessoas migrantes, sob a ótica do Direito Internacional de proteção aos Direitos Humanos, fazendo um apanhado das principais normas internacionais de proteção a esses indivíduos, bem como uma análise do contexto migratório atual, no qual destaca-se o caso do cenário europeu. Tem como foco de pesquisa buscar entender qual é o papel e quais são as obrigações dos Estados para com as pessoas que migram, a partir da ótica do Direito Internacional de proteção ao Direitos Humanos, bem como se estas obrigações estão sendo atendidas na atuação prática dos principais Estados receptores de migrantes na atualidade. Para isso, no primeiro tópico faz uma contextualização da conjuntura migratória atual; no segundo tópico aborda algumas das principais normas de proteção aos direitos humanos das pessoas migrantes no âmbito internacional e da América Latina; e, por fim, no terceiro tópico, estuda a atuação dos Estados em um caso notório na atualidade: o cenário europeu. A metodologia é do tipo exploratória, e se utiliza a coleta de dados em fontes bibliográficas disponíveis em meios físicos e internet. Na sua realização é utilizado o método de abordagem hipotético-dedutivo. O objetivo é analisar, a partir da identificação das obrigações dos Estados diante da proteção de pessoas migrantes, de acordo com o complexo normativo do direito internacional, se a atuação fática dos Estados no cenário europeu na atualidade condiz com o que dispõe as normativas de direitos humanos.

Palavras-chave: Direito Internacional. Direitos humanos. Migrações. Europa.

ABSTRACT

The research studies the actions and the obligations of the States in the international scope regarding the migrant people, under the International Humans Rights Protection Law view, making a summary of the main international rules regarding these people protection, as well as an analysis of the current migratory scenario, in which the European scenario stands out. The research focuses on trying to understand what is the role and what are the duties of the States regarding the migrant people, under the view of the International Humans Rights Protection Law, as well as if these obligations are being fulfilled in the current actions of the main migrant receiving countries today. For this, in the first topic, makes an overview of today’s migratory scenario; in the second topic, addresses some of the main human rights protection rules in the international scope as well as in the Latin America; and, finally, in the third topic, discusses the States actions in a currently notorious case: the European scenario. The methodology is the exploratory kind, using data collection from bibliographic sources available in physical means and in the internet. For its accomplishment, the hypothetical-deductive approach method is used. The objective is to analyze, from the identification of the States obligations before the migrant people protection, according to the international normative body, whether the current States actions matches the human rights rules dispositions.

Keywords: Europe. Human Rights. International Law. Migrations.

1 – INTRODUÇÃO

Um dos mais notórios problemas da atualidade é o crescente fluxo migratório de indivíduos entre Estados, bem como as dificuldades por eles enfrentadas nesse movimento, uma vez que muitos países não querem recebê-los, e aqueles dispostos a isso muitas vezes não possuem a devida estrutura para tal. Isso ocorre pelo impasse existente entre os direitos humanos garantidos internacionalmente a todos pela Declaração Universal dos Direitos Humanos e positivados por muitos países em seus ordenamentos (dentre os quais está o direito de livre circulação), e a soberania estatal, a qual determina que é direito do Estado estabelecer quais os critérios para indivíduos de outras nacionalidades entrarem e fixarem residência em seu território.

A história mundial é marcada por grandes fluxos migratórios de pessoas, nas mais diversas épocas e os quais se dão pelos mais diversos motivos. Na atualidade, vivemos um desses grandes fluxos migratórios, seja por motivos econômicos, sociais, políticos ou ambientais, o fato é que estamos diante de um dos maiores e mais importantes fluxos migratórios da história, uma demanda que tem se tornado cada vez mais alarmante, principalmente devido ao tratamento que esses indivíduos encontram ao chegarem nos países.

Dessa forma, esse contexto enseja uma preocupação e intervenção dos Estados receptores, uma vez que esses indivíduos chegam a um país novo, com uma língua diferente e uma cultura totalmente desconhecida, buscando uma condição de vida melhor. Contudo, ao que se percebe, os migrantes se depararam com países que não estão prontos ou mesmo não querem recebê-los, nos quais não são bem vistos pela população e se veem sem nenhum tipo de proteção.

Dessa forma, o presente artigo tem como objetivo fazer uma contextualização de cenário migratório atual a nível mundial, bem como analisar, a partir da identificação das obrigações dos Estados em relação a proteção das pessoas migrantes, de acordo com o complexo normativo do direito internacional, como está se dando a atuação fática especificamente dos países europeus, um dos principais cenários atuais no que se refere ao deslocamentos de pessoas, traçando um paralelo entre o que propõe a legislação internacional e o que de fato tem sido feito pelos Estados.

A metodologia é do tipo exploratória, e se utiliza a coleta de dados em fontes bibliográficas disponíveis em meios físicos e internet. Na sua realização é utilizado o método de abordagem hipotético-dedutivo.

2 – O FENÔMENO DAS MIGRAÇÕES NA ATUALIDADE

Conforme definição da International Organization for Migration[3] (2019, p. 130), migrante é a pessoa que “se desloca para fora de seu local de residência habitual, tanto dentro de um Estado quanto através de uma fronteira internacional, temporária ou permanentemente, e por uma diversidade de motivos”, incluindo “categorias de pessoas definidas legalmente […], assim como aquelas cujo status ou meio de deslocamento não está especificadamente definido na legislação internacional” (tradução nossa)[4].

As migrações internacionais na atualidade são marcadas pelas atitudes repressivas dos Estados face à entrada e, após, ao estabelecimento dos migrantes, especialmente àqueles que não possuem a documentação necessária para permanecer e trabalhar no país, levantando questões de segurança e nacionalismo, os colocando à margem da sociedade. Somado a isso, tem-se um forte preconceito social e étnico, aliado à imagem dos migrantes como ameaças ao mercado de trabalho, bem como imagens estereotipadas veiculadas pelas mídias de massa, que contribuem para a opinião pública contrária a eles, deixando-os sem nenhuma perspectiva de integração na sociedade.

Com referência à ação dos Estados, observa-se a persistência de barreiras e dificuldades institucionais que restringem a mobilidade, sob uma lógica restritiva nas medidas adotadas por muitos governos, as quais ancoradas, sobretudo, na percepção da soberania territorial, justificando-se, assim, o controle e a permanência de estrangeiros em seu território. (LIMA et al., 2017, p. 22).

Ainda, segundo Camila da Silva (2018), após os eventos ocorridos em setembro de 2001, as leis migratórias dos países desenvolvidos passaram a impor restrições mais severas ao deslocamento de pessoas. Assim, pode-se dizer que além da dificuldade enfrentada pelos migrantes por estarem em um país novo, com uma língua diferente, uma cultura desconhecida, ainda precisam enfrentar a desconfiança e o preconceito da população local, em virtude da doutrina de segurança que reforça a ideia de perigo estrangeiro.

Conforme João Brígido B. Lima et al. (2017), os números das migrações internacionais nos últimos vinte anos tiveram um crescimento significativo, estimando-se, em 2013, a população mundial de migrantes em 232 milhões, considerando nesses números o movimento de qualquer pessoa, por meio de fronteira internacional ou dentro do seu próprio Estado, forçados ou voluntários, sendo refugiados, deslocados internos, migrantes econômicos, por motivos familiares, asilo, entre outros.

As migrações voluntárias são classificadas por Rafael Köche (2015, p. 27) como aquelas em que “o indivíduo ou grupo inicia e prossegue o seu plano de migração sem qualquer ajuda externa”, sendo causada por “diversos fatores de atração e repulsão e caracteriza-se costumeiramente pela falta de prestação de serviços públicos ou de qualquer outro tipo de auxílio nacional ou internacional”, especialmente fatores econômicos, vinculados à organização geopolítica mundial, divisão internacional do trabalho e consequente fluxo de mão-de-obra especializada e riquezas entre os países.

Já as migrações forçadas são caracterizadas por Köche (2015, p. 28) como “o movimento migratório em que existe um elemento de coação, normalmente à integridade física, que pode ter origem em causas naturais ou provocadas pelo homem”, dentre eles guerras civis e perseguições por regimes autoritários, ou mesmo mudanças e desastres climáticos. Nesse contexto, se inserem alguns dos principais cenários atuais de deslocamento de pessoas.

Segundo Lya Amanda Rossa e Marilda A. Menezes (2018, p. 386), dentro dos deslocamentos forçados está o instituto jurídico “de refugiado, no qual estão também inseridos deslocados internos e refugiados ambientais […], além de um número cada vez maior de situações que […] frequentemente recaem sobre a indefinida figura dos solicitantes de refúgio”.

Dados da UNHCR (2019)[5] revelam que, ao final do ano de 2018, existiam aproximadamente 70,8 milhões de pessoas forçadas a migrar no mundo em razão de perseguições, conflitos, violência generalizada ou violações de direitos humanos, das quais 25,9 milhões eram migrantes na condição legal de refugiados, sendo cerca de 20,4 milhões deles sob a proteção do ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados) e 5,5 milhões sob a proteção da UNRWA (Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Próximo Oriente), 10 milhões na condição de apátridas[6], 3,5 milhões procurando asilo e 41,3 milhões na condição de deslocados internos, sendo 13,5 milhões de novos migrantes forçados apenas em 2018.

Na última década, segundo os dados da UNHCR (2019), a população global de migrantes forçados quase dobrou, passando de 43,3 milhões em 2009 para 70,8 milhões em 2018. Grande parte desse crescimento se deu entre os anos de 2012 e 2015, especialmente devido à Guerra Civil da Síria, além de outros conflitos no Oriente Médio, no Iraque, Iêmen, República Democrática do Congo e Sudão do Sul, assim como ao fluxo de migrantes do povo Rohingya para Blangadesh em 2017.

Esses dados revelam que a origem de grande parte das pessoas deslocadas forçadas são os conflitos armados e guerras civis que assolam determinados países na atualidade, trazendo inevitáveis consequências à economia e levando a péssimas condições de vida, de desenvolvimento e a violações de direitos humanos.

Segundo a UNHCR (2019), o número de refugiados, assim definidos aqueles que em razão de um fundado “temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, pertencimento a determinado grupo social ou opinião política, está fora do país de sua nacionalidade e não pode, ou, devido a tamanho receio, não deseja se beneficiar da proteção daquele país” (tradução nossa) [7], no ano de 2018 cresceu em 1,1 milhão, em comparação com os 2,7 milhões de novos refugiados em 2017.

Como tem sido desde 2014, no final de 2018 a Síria continuava sendo a principal origem de refugiados, tendo em vista a guerra civil que atinge este país há anos. Mais de 6,7 milhões de sírios foram forçados a sair de seu país, encontrando-se, atualmente, em 127 países ao redor do mundo, principalmente na Turquia, país que abrigou cerca de 3.622.400 sírios. Aliás, desde o ano de 2014, a Turquia tem abrigado a maior população de refugiados ao redor do mundo, seguida pelo Paquistão, Uganda, Alemanha, Sudão, Irã e Líbano (UNHCR, 2019).

Segundo Gilberto M. Rodrigues et al. (2018, p. 309), os refugiados da guerra da Síria, somados “a outros milhões de solicitantes de refúgio e de deslocados internos sírios, afegãos, sudaneses (Sudão do Sul), somalis, sudaneses (Sudão) e congoleses, registram o maior número de migrantes forçados desde a Segunda Guerra Mundial”.

Os dados demonstram que cerca de 67% da população de refugiados do mundo vêm de apenas 5 países, quais sejam, Síria, Afeganistão, Sudão do Sul, Myanmar e Somália, todos países não desenvolvidos e que passam por momentos de violência generalizada em seus territórios. (UNHRC, 2019).

Além disso, aproximadamente 84% da população mundial de refugiados no final de 2018 estava abrigada em países classificados pela ONU como em desenvolvimento, os quais já possuem desafios no que se refere ao cumprimento do objetivo de um desenvolvimento sustentável, tornando ainda mais difícil a mobilização de recursos para responder aos grandes fluxos de refugiados. (UNHCR, 2019).

Durante o ano de 2018, cerca de 2,9 milhões de migrantes forçados retornaram para suas áreas de origem, dos quais 2,3 milhões eram deslocados forçados internos e 600.000 eram refugiados. Dos mais de 600.000 refugiados que retornaram para seus países de origem, boa parte deles o fez através da assistência do ACNUR. Contudo, segundo a UNHCR (2019), embora o retorno ao local de origem pareça, muitas vezes, a melhor solução para os refugiados, o que ocorre, na verdade, é um retorno sob circunstâncias adversas, sem boas condições de segurança, tampouco para reconstruir suas vidas e sem o devido compromisso do país de origem com o processo de reintegração dessas pessoas à sociedade.

Além do retorno ao país originário, a UNHCR (2019) apresenta o reassentamento como outro meio de solução para o problema dos refugiados, o qual ganha destaque em meio às poucas oportunidades de repatriação, diante das precárias condições de alguns países de origem. Segundo os dados da UNHCR (2019), em 2018, 1,4 milhões de refugiados estavam necessitando reassentamento, contudo, apenas 94.400 deles foram realocados em 25 países.

Quantos às pessoas classificadas como em busca de asilo[8], os dados revelam que, em 2018, havia 3,5 milhões de indivíduos com seus pedidos pendentes de apreciação e, dentre os 2,1 milhões de novos requerentes de asilo no ano de 2018, cerca de 254.300 submeteram para os Estados Unidos, sendo ele o maior receptor de pedidos, oriundos principalmente dos países da América Central, tais como El Salvador, Guatemala, Honduras, México e Venezuela, a qual, no ano de 2018, foi pela primeira vez o país de origem do maior número de pedidos de asilo no mundo. Tais pedido têm como objetivo a busca por trabalho e proteção em relação à violência crescente nos países de origem, conduto, ao chegar nos EUA os migrantes se deparam, contudo, com políticas restritivas às suas permanências no território norte-americano.

Por sua vez, o movimento de pessoas através do Mar Mediterrâneo em direção à Europa, os quais são, em maior parte, deslocados dos conflitos armados ocorridos nos países do Oriente Médio e Norte da África, em especial da guerra na Síria, decresceu em comparação com outros anos. Contudo, ainda é significativo o número de pessoas arriscando suas vidas nesta travessia, com a grande maioria chegando na Itália, onde 126.500 pessoas submeteram pedidos de asilo em 2017.

Outra categoria de migrantes contabilizados pelo ACNUR são as pessoas deslocadas internas[9] em seus próprios países devido a conflitos armados, violência generalizada ou violações de direitos humanos. Eles contabilizavam, conforme dados da UNHCR (2019), cerca de 41,3 milhões em 2018, sendo a Colômbia o país com a maior quantidade de deslocados internos, com aproximadamente 7,8 milhões desde o ano de 1985, diante do conflito com as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Em segundo lugar, vem a Síria, com mais de 6 milhões de deslocados internos, em seu oitavo ano de crise.

Diante desse cenário, é possível afirmar que estamos passando pelo maior fluxo migratório desde a Segunda Guerra Mundial. Fluxo esse advindo tanto de crises socioeconômicas que atingem alguns países, fazendo com que a população local busque novas e melhores oportunidades em países estrangeiros ou mesmo em outras localidades em seus próprios países, quanto de conflitos armados, guerras civis e violações de direitos humanos que forçam as pessoas a saírem de seus Estados ou localidades e buscar abrigo em outros espaços. Dessa forma, diante da expressividade desse problema na atualidade, é preciso que os países desenvolvam políticas de recebimento a essas pessoas, respeitando as normas internacionalmente estabelecidas quanto à proteção de migrantes, conforme será abordado no próximo tópico.

3 – O DIREITO INTERNACIONAL DE PROTEÇÃO AOS DIREITOS DOS MIGRANTES.

A história mundial é marcada pelo deslocamento de pessoas. Após o advento das duas Grandes Guerras Mundiais, em especial, com a Segunda Guerra Mundial, tal fato ocorreu em proporções ainda maiores. Essas guerras foram um divisor de águas na história das potências europeias, bem como na história do mundo. Após o fim da Primeira Guerra, a economia europeia sofreu uma grande paralização, o que levou ao fluxo de imigrantes europeus ao continente americano.

Liliana Jubilut e André Madureira (2014, p. 13) dizem que os conflitos militares e as crises econômicas e políticas iniciadas com a Revolução Russa de 1917 e expandidas pelas décadas de 1920 e 1930 com a Primeira Guerra Mundial foram os responsáveis por colocar o problema dos refugiados no cerne de preocupação da comunidade internacional, “uma vez que o instituto do asilo que permitia a proteção até então, e sobretudo em função de sua discricionariedade, passou a não ser suficiente para proteger tais pessoas”.

Segundo Hannah Arendt (2012, p. 369) “a primeira guerra mundial foi uma explosão que dilacerou irremediavelmente a comunidade dos países europeus, como nenhuma outra guerra havia feito antes”. A população europeia se viu diante de uma situação caótica, de inflação e desemprego como nunca havia presenciado. Tal situação trouxe à tona os deslocamentos em massa de grupos humanos que “não eram bem-vindos e não podiam ser assimilados em parte alguma” (ARENDT, 2012, p. 369), que perdiam seus direitos quando saíam das fronteiras de seu Estado.

A Segunda Guerra Mundial, no mesmo sentido, foi marcada pelo desenvolvimento tecnológico e bélico e suas consequências devastadoras, pelo estabelecimento de novas fronteiras e novas relações internacionais e, assim como a Primeira Guerra, o seu final trouxe à tona, novamente, e em maior intensidade, a problemática dos deslocamentos populacionais. Neste cenário, a Guerra trouxe um marco histórico nas relações internacionais com a criação de uma instituição internacional que agrupasse países de todo o mundo, a ONU (Organização das Nações Unidas), a qual representou um grande avanço na proteção internacional dos direitos humanos.

Durante esse período houve um deslocamento forçado em massa de pessoas ao redor do mundo, tanto com o objetivo de fugir dos regimes totalitários que se instalaram nos países, por perseguição racial, religiosa e política, bem como para trabalhos forçados em fazendas e fábricas, ou mesmo em campos de concentração, uma vez que muitos dos países derrotados pelo nazismo foram obrigados a fornecer trabalhadores para os alemães.

Da mesma forma, com no pós-guerra, diante da reorganização das fronteiras nacionais e a desorganização econômica que atingiu muitos países, muitas pessoas optaram ou não puderam voltar para suas nações de origem. Assim, uma das principais questões a ser tratada no pós-guerra foi o problema da realocação dos indivíduos que saíram de suas casas por razões sociais, econômicas ou políticas e não puderam ou não quiseram voltar, bem como daqueles que, em razão da mudança de fronteiras, perderam suas nacionalidades.

Assim, após as Grandes Guerras Mundiais, o tema das migrações forçadas ganhou destaque de nível mundial, dado ao grande número de pessoas que tiveram que sair de suas casas e, muitas, atravessar fronteiras internacionais, por medo de perseguição e em razão de recorrentes violação de direitos fundamentais. Diante disso, a fim de evitar que tamanha catástrofe ocorresse novamente, a comunidade internacional se organizou na confecção de documentos que estabelecessem normas internacionais imperativas de direitos humanos a serem seguidas por todos os países.

Segundo a International Organization for Migration (OIM) (2019, p. 53), deslocamento forçado é o movimento de

pessoas ou grupo de pessoas que foram forçadas ou obrigadas a sair de seus lares ou lugares de residência habitual, tanto cruzando fronteiras internacionais quanto dentro de um Estado, especialmente como um resultado ou para evitar os efeitos de conflitos armados, situações de violência generalizada, violações de direitos humanos ou desastres de origem natural ou humana. (tradução nossa)[10]

Esse fenômeno tem assumido grandes proporções na atualidade e, diante do cenário migratório atual, a problemática das migrações se tornou um desafio a ser enfrentados nas relações entre os Estados, no âmbito da cooperação internacional.

Segundo Fausto Brito (2013, p. 84), “as declarações dos Direitos do Homem, proclamadas no fim do século XVIII, resultantes das Revoluções Americana e Francesa, forneceram a base política para o Estado moderno”. Essas Declarações trouxeram como grande novidade o reconhecimento de direitos inalienáveis ao homem, fruto unicamente de sua natureza humana, independente de posição política, social ou religiosa, sendo dever do Estado, através do contrato social, garanti-los.

A Declaração da Independência dos Estados Unidos de 1776 prevê que todos os homens são naturalmente iguais entre si e possuem direitos fundamentais e inalienáveis, tais como à vida, à liberdade e à felicidade, sendo direito da população se rebelar contra o governo que não os garantir, pois esta seria uma das finalidades do próprio Estado. Da mesma forma, a Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 reconheceu, em seu artigo 1º, que todos os homens nascem livres e com direitos iguais. Em seu artigo 2º, ela estabelece que uma das finalidades do contrato social constituído entre Estado e população é a conservação dos direitos naturais e imprescritíveis do homem, sendo eles a liberdade, a propriedade a segurança e a resistência à opressão (BRITO, 2013).

Da análise dessas Declarações, percebe-se que elas vinculam o reconhecimento de direitos ao homem à nação a qual ele pertence, ou seja, a nacionalidade seria a condição para o indivíduo ser considerado membro daquela comunidade. Segundo Brito (2013), esse era o paradoxo dos direitos humanos, uma vez que se, a princípio, eles são inerentes à condição humana, deveriam ser reconhecidos independentemente de qualquer nacionalidade. Dessa forma, quando surgem no cenário europeu as pessoas apátridas, que não possuem mais vinculação com nenhuma comunidade política, e os migrantes que por algum motivo não podem voltar para suas nações de origem, as Declarações Francesa e Norte-Americana passam a não ser suficientes à proteção dessa parte da população, a qual era vista como indesejável aos demais.

Assim, no âmbito político internacional, as migrações forçadas passaram a ser, de fato, um objeto de preocupação apenas no período das duas Grandes Guerras Mundiais, no qual surge o instituto do refúgio, talvez uma das formas de deslocamento em maior destaque na atualidade. Os primeiros fluxos de migrantes forçados que foram reconhecidos como refugiados internacionalmente ocorreram com a dispersão coletiva de pessoas em territórios dominados durante as referidas guerras. Ou seja, o refúgio como instituto jurídico surgiu apenas em decorrência dos conflitos armados na Europa. (LIMA et al., 2017).

Segundo Brito (2013, p. 86), “as experiências totalitárias e a guerra levaram à ruptura radical dos direitos humanos. Clamava-se por uma resposta da comunidade internacional sem a qual o próprio conceito de humanidade estaria fortemente comprometido”. Dessa forma, com o final da Primeira Guerra Mundial sugiram organizações com o objetivo de proteção aos migrantes, tais com a Liga das Nações, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) e a Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Contudo, com o crescimento do nacionalismo nesse período, bem como da ideologia de supremacia étnica, social e econômica europeia, traços remanescentes do sistema colonial europeu na época no imperialismo, após 1919, as legislações referentes aos migrantes se tornaram cada vez mais restritivas, sendo eles considerados ameaças à estabilidade dos Estados (LIMA et al., 2017). A Liga das Nações, por exemplo, criada em 1919 pelas potências vitoriosas na Primeira Grande Guerra, em razão da falta de consenso entre os países participantes, não obteve êxito em seu objetivo de “supervisionar o desarmamento dos países derrotados e garantir a paz e a proteção dos direitos das minorias em suas respectivas nações” (BRITO, 2013, p. 86), tanto que não conseguiu evitar o crescimento das ideologias totalitárias, tampouco a ocorrência de uma nova Grande Guerra.

Diante disso, após o fim da Segunda Guerra Mundial, a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) foi a maneira encontrada pelos países vitoriosos de prevenir e impedir a ocorrência de um novo desastre humanitário, com consequências tão gravosas quanto às duas Guerras Mundiais. Neste cenário, o surgimento de uma instituição internacional que agrupasse países de todo o mundo representou um grande avanço na proteção internacional dos direitos humanos, sendo um marco histórico nas relações internacionais entre os países.

A Carta das Nações Unidas (1945), elaborada na Conferência de São Francisco, em 1945, prevê um seu preâmbulo a necessidade de respeito aos direitos fundamentais, à dignidade, ao valor e à igualdade entre todos os seres humanos, assim como entre as nações, a fim de estabelecer condições nas quais as obrigações e tratados internacionais sejam reconhecidos, permitindo o progresso social, a paz e a segurança internacionais.

Da mesma forma, em seu artigo 1.3, estabelece como propósito das Nações Unidas conseguir a cooperação internacional “para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião”. Contudo, segundo Brito (2013), o grande obstáculo à efetivação dos direitos previstos na Carta das Nações Unidas (1945) é o seu artigo 2.7, que dispõe sobre a soberania dos países, determinando que nenhum “dispositivo da presente Carta autorizará as Nações Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdição de qualquer Estado ou obrigará os Membros a submeterem tais assuntos a uma solução, nos termos da presente Carta”, excetuando apenas as decisões tomadas pelo Conselho de Segurança.

Esse documento previa a necessidade de elaboração de uma Carta Internacional de Direitos que, além de estabelecer princípios, seria um “tratado com obrigações legais” (BRITO, 2013, p. 87). Dessa forma, em 1948, foi aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), com o voto de 48 países, a qual, entretanto, diante da estremecida situação política mundial no pós-guerra, não conseguiu ser mais do que uma declaração com apenas força moral, sem as obrigações inerentes a um tratado. (BRITO, 2013).

Em seu preâmbulo, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) reconhece que “a dignidade inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis é o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo” e estabelece como ideal comum aos países assinantes, diante dos atos bárbaros produzidos pelo desprezo e pelo desrespeito aos direitos humanos, que quase destruíram a humanidade como a conhecemos, a promoção do “respeito a esses direitos e liberdades, e, pela adoção de medidas progressivas de caráter nacional e internacional, por assegurar o seu reconhecimento e a sua observância universal e efetiva”. Ainda, considera essencial a cooperação internacional para a proteção universal dos direitos humanos, para que “o ser humano não seja compelido, como último recurso, à rebelião contra a tirania e a opressão”.

Dessa forma, mesmo que a implementação, de fato, das disposições da DUDH ainda dependesse da incorporação no ordenamento jurídico de cada país, não tendo um poder coercitivo, é inegável sua importância para o sistema internacional de proteção dos direitos fundamentais. Percebe-se que o principal objetivo desta Declaração foi prevenir a ocorrência de novos eventos tão devastadores quanto às duas Guerras Mundiais, estabelecendo a cooperação internacional entre todos os países na proteção dos direitos e liberdades individuais como a forma de se chegar a esse objetivo.

Além disso, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) coloca os direitos e liberdades como inerentes simplesmente ao sujeito e não aos Estados-Nacionais, ao estabelecer em seu artigo 1º que “todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos”, bem como em seu artigo 2º que todos os seres humanos têm “capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidos nesta Declaração, sem distinção de qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo, idioma, religião, opinião política ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento”.

Ainda, igualmente, estabelece que não será feita distinção com base em condições “política, jurídica ou internacional do país ou território a que pertença uma pessoa, quer se trate de um território independente, sob tutela, sem governo próprio, quer sujeito a qualquer outra limitação de soberania”. Dessa forma, a DUDH abre espaço para o reconhecimento de que todos merecem ter seus direitos garantidos independentemente de relações de soberania ou vinculação a qualquer Estado.

Entre seus artigos 3º e 21, a DUDH apresenta os direitos individuais inerentes a cada pessoa, também chamados de direitos-liberdades de 1ª Geração, os quais são provenientes das declarações de direitos americana e francesa do final do século XVIII e têm como objetivo limitar o poder do Estado (BRITO, 2013). Dentre eles está o direito de “ser, em todos os lugares, reconhecido como pessoa perante a lei” e, especialmente, de que “todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países”.

Ou seja, esse documento estabelece importantes dispositivos no tocante à locomoção entre territórios, introduzindo a concessão de asilo como um direito fundamental inerente à natureza humana, que serve como base para as diversas modalidades existes na atualidade de proteção a pessoas passando por algum tipo de perseguição ou que, por qualquer outro motivo, precisam se deslocar de seus países de origem, tanto por meio do próprio asilo ou por outros institutos, tais como a concessão de refúgio.

Para Liliana Jubilut (2007, p. 36), os institutos do asilo e do refúgio são semelhantes, ambos visando “a proteção ser humano em face de perseguição, geralmente realizada pelo Estado”, sendo um complemento do outro.

Tanto o instituto do refúgio quanto o do asilo visam à proteção da pessoa humana, em face da sua falta no território de origem ou de residência do solicitante, a fim de assegurar e garantir os requisitos mínimos de vida e de dignidade, residindo em tal fato a sua principal semelhança, traduzida por meio do caráter humanitário de ambos (JUBILUT, 2007, p. 43).

O asilo é o “instituto pelo qual um Estado fornece imunidade a um indivíduo em face de perseguição sofrida por esse em outro Estado”, especialmente razões políticas, sendo que, através dele, o Estado tem o “poder discricionário de conceder proteção a qualquer pessoa que se encontre sob sua jurisdição” (JUBILUT, 2007, p. 37-38), ou seja, o asilo exige a efetiva existência da perseguição. O asilo pode ser tanto territorial, quando o solicitante se encontra no território do Estado ao qual solicita, bem como diplomático, o qual é concedido nas extensões territoriais do Estado, a exemplo de embaixadas.

Já o instituto do refúgio, o qual é decorrente do direito de asilo, é mais recente e possui abrangência maior do que este, uma vez que não se trata de ato discricionário do Estado que o concede, mas sim de um reconhecimento vinculado a documentos legais, consistente em um ato humanitário. Esse instituto surgiu apenas no início do século XX, com a Liga das Nações, período em que, diante do número expressivo de migrantes, seria impossível aos Estados acolher, discricionariamente, milhares de pessoas, de modo que se viu a necessidade de uma qualificação coletiva que assegurasse a proteção internacional no geral, independente da vontade particular de cada Estado (JUBILUT, 2007).

Além disso, Jubilut (2007) indica, dentre as diferenças entre asilo e refúgio, o fato de o refúgio preceder de regras internacionais que estabelecem critérios para o reconhecimento do status de refugiado, o que não ocorre no asilo, bem como o fato deste reconhecimento dar origem a obrigações internacionais a serem cumpridas pelos Estados.

Segundo Brito (2013), um dos grandes avanços trazidos pela a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) foi o direito à nacionalidade, previsto em seu artigo 15, o qual dispõe que todos têm garantia ao direito a possuir uma nacionalidade, da qual não pode ser arbitrariamente privado, bem como a, querendo, poder mudá-la. Dessa forma, o problema dos apátridas e refugiados estaria, em tese, resolvido.

Contudo, mais uma vez, esbarra-se no caráter idealista da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a qual não possui a força política e coercitiva necessária a se sobrepor à soberania de cada Estado, o qual é o responsável pela realização no plano internacional dos direitos dos quais o indivíduo é titular. “Assim, cada Estado assegura o seu direito de legitimar e controlar, dentro das suas fronteiras, os movimentos populacionais internacionais e a concessão de nacionalidade” (BRITO, 2013, p. 89). Dessa forma, face à insuficiência da Declaração Universal dos Direitos Humanos, foi necessária a criação de outros documentos normativos com a finalidade de complementá-la no que se refere aos direitos dos migrantes em geral.

A ONU, a partir de sua criação, no contexto de uma sociedade pós Segunda Guerra Mundial, que fez com que milhões de pessoas saíssem de seus lares e não pudessem voltar, focou seus esforços na criação de um instrumento internacional para a proteção de refugiados. Para isso, em julho de 1951, realizou-se a Conferência de Plenipotenciários, em Genebra, a qual resultou na Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, um dos principais marcos modernos da proteção internacional aos refugiados e na judicialização do processo de proteção de pessoas que fugiram por perseguição, tendo, em seu artigo 1º, conceituado o refugiado como aquele

que, em consequência de acontecimentos ocorridos antes de l de Janeiro de 1951, e receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a protecção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar. (CONVENÇÃO RELATIVA AO ESTATUTO DOS REFUGIADOS, 1951).

Como pode-se perceber, tal definição estabelece um limite temporal e geográfico para o reconhecimento da situação de refúgio, o que, segundo Jubilut (2007), foi consequência da pressão dos países europeus em razão do número expressivo de refugiados em seus territórios, o que demandava uma redistribuição. Desse modo, com o passar do tempo e com o surgimento de novos conflitos civis e perseguições, tal conceito passou a não ser suficiente para abranger todas as pessoas em situação semelhante e que precisavam de proteção. Assim, em 1967, foi adotado o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, o qual estabeleceu, em seu artigo 1º que

para os fins do presente Protocolo o termo “refugiados” salvo no que diz respeito à aplicação do parágrafo 3 do presente artigo, significa qualquer pessoa que se enquadre na definição dada no artigo primeiro da Convenção, como se as palavras “em decorrência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e… “e as palavras “como conseqüência de tais acontecimentos” não figurassem no parágrafo 2 da seção A do artigo primeiro. (PROTOCOLO SOBRE O ESTATUTO DOS REFUGIADOS, 1967).

Ou seja, com a adoção do Protocolo, o conceito de refugiado passou a abranger qualquer pessoa em situação de perseguição por raça, religião, nacionalidade, opiniões políticas ou grupo social, que não possua mais a proteção de seu país de origem, independente do período e local em que isso ocorreu. Ou seja, são requisitos para o reconhecimento do status de refugiado a “perseguição, o bem fundado temor, ou justo temor, e a extraterritorialidade” (JUBILUT, 2007, p. 45).

No artigo 33 da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951) está previsto o principal princípio no que se refere à proteção dos refugiados, o princípio do non-refoulement (não devolução), o qual dispõe que os refugiados não podem ser enviados contra suas vontades de volta ao país em que suas vidas correm perigo, ou a países que podem enviá-los a uma terceira nação na qual poderão sofrer perseguição ou risco de morte. Contudo, segundo Lima et al (2017), tal norma não é absoluta, podendo ser descumprida em casos de segurança nacional e ordem pública, quando o refugiado for considerado uma ameaça, o que está, inclusive, disposto no item “2” do referido artigo.

Além disso, este diploma estabeleceu a necessidade dos países cooperarem para a efetivação desses direitos, pois sua proteção apenas é possível no interior do território de cada Estado, sendo que a “eficácia depende diretamente de sua internalização pelos ordenamentos jurídicos dos Estados, uma vez que não existe aparato sancionador que verdadeiramente os obrigue na ordem internacional” (JUBILUT, 2007, p. 87).

A criação do ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados) em 1950, órgão da ONU que até hoje é a referência na proteção, realocação e integração de refugiados, deslocados forçados e apátridas, foi um marco na proteção dos refugiados e apresentou-se como uma

agência multilateral de ajuda aos refugiados, orientando-se pela solidariedade internacional e pelo reconhecimento da necessidade de complementar os esforços dos países que acolhem esses migrantes forcados mediante a cooperação internacional, conduzindo ações internacionais para a proteção dos refugiados e a busca por soluções duradouras para seus problemas. (LIMA et al, 2017, p. 33).

Dentre as suas funções, está a de supervisionar o cumprimento da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, dois instrumentos que sustentam a proteção jurídica dos refugiados internacionalmente e determinam que cada Estado estabeleça os meios que considerar mais adequados à proteção. Segundo Lima et al. (2017, p. 34), “o sistema de proteção internacional para refugiados está fundado na responsabilidade nacional, solidariedade internacional e responsabilidade compartilhada entre os Estados”.

Inicialmente, suas ações limitavam-se às pessoas reconhecidas como refugiados, contudo, com o passar do tempo e evolução do tema, outros indivíduos, em situação análogas a dos refugiados e aos quais aplicam-se as regras de direitos internacional, tais como os apátridas, solicitantes de asilo e deslocados internos, também passaram a ser atendidos pelos serviços da ACNUR.

O ACNUR trabalha com três estratégias de ajuda aos migrantes: a integração local, a repatriação voluntária e o reassentamento. A integração local consiste na adaptação do migrante na sociedade que lhe acolheu, a qual conta, muitas vezes, com a participação de organizações não-governamentais; o reassentamento, por sua vez, é a transferência de indivíduos, já reconhecidos como refugiados e acolhidos por um Estado, para um outro país que seja mais adequado às suas necessidades, fazendo o ACNUR a intermediação política e financeira entre eles; e a repatriação voluntária, por fim, consiste no regresso do refugiado ao seu país de origem quando cessar os motivos que lhe fizeram sair, contudo, deve salientar-se que tal repatriação é voluntária, cabe ao indivíduo decidir se quer ser repatriado, momento que que cessará sua condição de refugiado, ou se prefere ficar no país em que recebeu abrigo.

Considerando as limitações da Convenção de 51 e do Protocolo de 67, muitos outros documentos “optaram por adaptar seus textos legais à realidade dos indivíduos que buscam proteção e, com isso, acabaram por ampliar, em nível regional, a definição do termo refugiado, alargando, assim, o sistema de proteção” (JUBILUT, 2007, p. 134). Isso ocorre, principalmente, diante da relevância e expressão do tema das migrações em cada região do mundo, bem como do nível de violação de direitos humanos ocorrido.

Na América Latina, por exemplo, diversos documentos norteiam a ação dos Estados para com a proteção dos migrantes, criados notadamente durante a década de 1980 e início da década de 1990, especialmente em razão dos conflitos e crises humanitárias ocorridos em países da América Central, como na Nicarágua, El Salvador e Guatemala, bem como dos regimes ditatoriais surgidos na região na década de 1970, os quais culminaram em uma expressiva população de deslocados forçados. Jubilut e Madureira (2014) apontam um total aproximado de 2 milhões de refugiados nesse período, de modo que se necessitou uma pronta resposta da comunidade regional, o que culminou, em 1984, na realização de um colóquio na cidade de Cartagena das Índias, na Colômbia, no qual foi assinada a Declaração de Cartagena.

A Declaração de Cartagena (1984), em sua conclusão nº 3, ampliou a definição de refugiado, aumentando o alcance das normas de proteção internacional, ao considerar como refugiados também aqueles que

tenham fugido dos seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.

Ao trazer a “grave e generalizada violação de direitos humanos” como um requisito para o reconhecimento da condição de refugiado, a Declaração traz uma transformação significativa, uma vez que não delimita o conceito dessa expressão, podendo ser aplicada em casos de “guerras civis, regimes ditatoriais, ou em casos em que os países são incapazes de garantir a liberdade, segurança ou a vida do indivíduo” (JUBILUT; MADUREIRA, 2014, p. 19).

Além disso, com essa nova definição a Declaração contempla, na solicitação de refúgio, a situação objetiva de violação aos direitos humanos do país de onde determinado indivíduo está vindo e não apenas a sua situação específica de violência sofrida. Da mesma forma, passa a ser analisado também o temor individual de perseguição por motivos de raça, nacionalidade, religião, opinião política e pertencimento a grupo social, pela realidade objetiva do país de origem. Assim, qualquer pessoa proveniente de um país em que tais condições estejam presentes poderá ser considerada como refugiada, salvo exceções específicas.

Pode-se dizer, portanto, que a Declaração de Cartagena trouxe grandes mudanças no âmbito da América Latina por promover uma visão mais ampla da proteção a deslocados forçados, uma vez que prevê a necessidade de comprometimento dos países para proteção não só de indivíduos na condição de refugiados, mas também dos demais migrantes, especialmente os deslocados internos.

Nesse sentido, diante da influência desta Declaração, segundo Jubilut e Madureira (2014, p. 22), constata-se na América Latina “o estabelecimento de políticas que abrangem desde a concessão de vistos humanitários e novos meios de residências legais até a proteção a vítimas de tortura”. Além disso, após a Declaração de Cartagena, estabeleceu-se a prática de realização de reuniões periódicas entre os países signatários da mesma, de dez em dez anos, com o objetivo de debater sobre o tema e garantir a manutenção e avanço da proteção dos migrantes forçados.

Contudo, da mesma forma que os outros tratados já citados, a Declaração não possui força vinculante, em que pese seja recomendada pela Organização dos Estados Americanos (OEA), tendo “sua aplicação condicionada à livre decisão dos Estados. Ainda assim, os números são relevantes, tendo em vista que atualmente quinze países já incorporaram na íntegra ou com algumas modificações as disposições trazidas pelo documento” (JUBILUT; MADUREIRA, 2014, p. 21).

Dessa forma, para a eficácia dos dispositivos previstos nesses documentos internacionais, vê-se a importância da cooperação dos Estados no sentido de cumprir com as normas gerais estabelecidas nos tratados dos quais são signatários, fazendo um equilíbrio entre a proteção dos direitos humanos e a soberania das nações.

4 – AS MIGRAÇÕES NA ATUALIDADE E A ATUAÇÃO DOS ESTADOS NO CENÁRIO EUROPEU

A migração de pessoas é um fenômeno que está presente há muitos anos no continente europeu, especialmente em razão das consequências da Segunda Guerra Mundial, que deixou milhões de pessoas desamparadas, cidades destruídas, economias em crise, de modo que muitas delas precisaram se deslocar a outros países, ou mesmo continentes, para buscar melhores condições de vida.

Nos últimos anos, notadamente a partir do ano de 2011, o continente europeu se tornou um verdadeiro epicentro do que passou a se chamar de uma crise de refugiados e se viu diante do maior fluxo de migrantes desde a Segunda Guerra Mundial, fazendo com que tal situação se tornasse objeto de preocupação das autoridades. Contudo, especialmente no ano de 2015 o fluxo de migrantes chegando ao continente Europeu fugindo de conflitos, violências e perseguições, aumentou, vindos na maioria no oriente médio e continente africano, os quais “vêm largando-se na empreitada de atingirem a Europa, em embarcações superlotadas e extremamente arriscadas, comandadas por traficantes de pessoas” (SILVA, 2017, p. 53).

Um dos grandes responsáveis por tal crescimento naquele ano foi a Guerra na Síria. Iniciada em 2011, no contexto da chamada Primavera Árabe, período em que muito países árabes se rebelaram contra seus governos, a Guerra Civil na Síria provocou a insurgência da população contra o governo autoritário de Bashar-Al-Assad, especialmente sua resistência em promover a abertura política do país, o que causou um grande estrago na economia deste, levando seus cidadãos a buscarem melhores condições de vidas em outros Estados.

Esse contexto já dizimou mais de 470 mil pessoas, dentre crianças, civis, combatentes e soldados, e feriu cerca de 1,9 milhões, além de uma estimativa que cerca de 30 mil pessoas estão desaparecidas, bem como provocou a fuga de quase 12 milhões de pessoas no país, sendo 6,6 milhões deslocados internos e aproximadamente 5 milhões refugiados, o que representa a pior crise humanitária em 70 anos (LIMA et al., 2017 e UNHCR, 2019).

Daniella Motta da Silva (2017) salienta que mesmo antes de 2011 a Síria já passava por um período de desestruturação. Uma seca ocorrida nos quatro anos que antecederam a Guerra levaram milhares de pessoas a situação de pobreza extrema, bem como a se deslocarem para outras regiões do país, o que, somado ao fato de a economia síria ser predominantemente controlada pelo governo, “tornaram a situação da economia no país instável e a qualidade de vida da população extremamente vulnerável” (SILVA, 2017, p. 42). Esses fatores levaram à eclosão de revoltas populares que culminaram em uma verdadeira Guerra Civil, de dimensões alarmantes, desmoronando a democracia existente no país, especialmente diante da violência perpetrada pelo próprio Estado.

Assim, logo que se instauraram as revoltas de 2011, o governo, imediatamente, usa de força descomunal para oprimir a população. Segundo relatórios de agências internacionais, o governo sírio vem sequentemente infringindo os direitos humanos em sua luta contra os rebeldes. O governo vem impondo, prisões arbitrárias, torturas, rejeição de cuidados médicos até mesmo à população civil, excessos no uso da força, incremento da repressão da liberdade de expressão, causando, um altíssimo número de mortes civis, além disso, há, inclusive, a observância do uso de armas químicas no conflito, segundo a Organização para a Proibição das Armas Químicas. (SILVA, 2017, p. 44).

A Guerra Civil perdura até hoje, sendo a Síria ainda o maior emissor de refugiados no mundo, e envolve a participação da comunidade internacional, a qual, contudo, ainda não conseguiu encontrar soluções adequadas para o problema, o que vem debilitando cada vez mais um Estado que já não consegue mais promover o bem-estar de seus cidadãos. Diante desse cenário, a solução encontrada pela população para escapar da violência generalizada, bem como do crescimento de grupos extremistas, foi o deslocamento para outros locais.

Incialmente, durante o período de 2011 a 2014, grande parte dos refugiados sírios se abrigaram em países próximos, tais como Líbano, Jordânia, Turquia e Iraque. Entretanto, tendo em vista que essas regiões também passam por dificuldades socioeconômicas, não possuindo condições de suprir as necessidades básicas de um novo e significativo contingente populacional, os países europeus desenvolvidos passaram a ser o principal destino para eles, especialmente no ano de 2015, o que provocou e continua provocando discussões entre os países em relação ao acolhimento a essas pessoas.

Segundo Jeroen Doomernik (2010, p. 22-23) [11], “o método mais conhecido e clássico de controlar a imigração é através do reforço físico das fronteiras de uma nação” (tradução nossa), bem como o controle dentro da própria sociedade, o qual pode ser tanto de natureza física, como por exemplo através de autoridades policiais em busca de imigrantes ilegais, como de natureza administrativa, “ao tratar de fazer inacessíveis os recursos da sociedade aos estrangeiros ilegais”[12] (tradução nossa).

Para Doomernik (2010, p. 23)[13], a Europa “tem se convertido em uma parte do mundo em que praticamente não existem fronteiras” (tradução nossa). Contudo, o que se viu na chegada dos fluxos de migrantes a Europa foi justamente o contrário, com muros nas fronteiras, uma população contrária à presença destes indivíduos e governos não preparados para recepcioná-los, além de travessias ilegais pelo Mar Mediterrâneo que causaram milhares de mortes antes mesmo de chegarem ao continente Europeu.

De acordo com Silva (2017, p. 54),

somente no período correspondente ao espaço temporal de 1º de janeiro e 1º de setembro de 2015, pelo menos 351.314 imigrantes aportaram nas costas europeias, especialmente na Grécia onde, segundo a Organização Internacional para as Migrações o número corresponde a 234.778 pessoas, e Itália, com 114.276, em seguida, com números muito menores estão, a Espanha com 2.166 pessoas, e Malta que recebeu cerca de 94.

Conforme Catarina R. Oliveira et al. (2017), mais de meio milhão de pessoas chegaram à Europa no ano de 2015, incluindo os requerentes de asilo, por terra e pelo mar, com destino especialmente à Grécia, França, Inglaterra, Espanha, Itália e Alemanha, ao passo em que em 2016 foram cerca de 388.000 de pessoas, quase a totalidade pelo mar.

Além dos sírios, outras nacionalidades que chegaram à Europa em grande quantidade nesse período foram os nigerianos, afegãos, iraquianos e eritreus, sendo que, de acordo com Oliveira et al. (2017), 5 mil mortes foram reportadas no Mediterrâneo no ano de 2016, em razão das precárias condições de segurança e superlotação das embarcações, mesmo que, muitas vezes, essas pessoas tenham que pagar mais de R$10.000 a traficantes ou atravessadores pelo transporte, os quais lhe prometem a ilusão de uma nova vida no continente europeu. Os que conseguem completar a travessia e chegar em terras europeias acabam, muitas vezes, sendo detidos no país face à ausência de documentação, estando sujeitos, inclusive, à deportação.

Sem nenhuma forma de assegurar a aceitação do pedido de refúgio, vários requerentes de asilo não conquistam a permanência em seus destinos e acabam sendo enviados para retornarem aos seus países de origem. No entanto, raramente cedem, e acabam tentando duas ou mais vezes, até ganharem o direito oficial de asilo. (SILVA, 2017, p. 56).

Boa parte dos migrantes com direção à Europa escolhem a via marítima para chegar ao continente. Esse trajeto vai oscilando ao longo do tempo conforme as medidas de restrição sobre os fluxos migratórios vão se modificando. Oliveira et al. (2017) afirma que o foco dos percursos migratórios passou de predominantemente através do Mediterrâneo Ocidental, que liga a África à Espanha, para o Mediterrâneo Central, que liga a África à Itália e, após, para o Mediterrâneo Oriental, através da Turquia. Contudo, após políticas desencadeadas pela União Europeia, em 2016, o fluxo migratório voltou a ter como foco o Mediterrâneo Central, especialmente diante do acordo feito entre a União Europeia e a Turquia.

Segundo Silva (2017), tal acordo aumentou expressivamente o número de mortes na travessia marítima, em razão de que a rota entre a África e a Itália é mais perigosa do que a travessia da Turquia para a Grécia, tendo em vista que aquela consiste em uma travessia de 280 quilômetros pelo mar e esta de no máximo 10 quilômetros. Nesse acordo, estabelecido em março de 2016, ficou determinado que qualquer indivíduo que chegasse ilegalmente às Ilhas Gregas através da Turquia seria encaminhado de volta ao país e, em troca, a União Europeia iria reinstalar em outro Estado-Membro um migrante vindo diretamente da Turquia, o que configura claramente uma violação ao princípio da não devolução (non-refoulement), norma imperativa de Direito Internacional.

Dessa forma, esse cenário alarmante expôs as autoridades europeias à necessidade de buscarem soluções eficazes para gerenciar tamanha crise, especialmente pela União Europeia se tratar de uma região cujas fronteiras são abertas e a livre circulação é uma realidade. No entanto, se viu diante de posicionamentos hostis de países não dispostos a cooperar.

A União Europeia possui um Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), que vem sendo trabalhado desde 1999, com o objetivo de atender as obrigações impostas pela Convenção de 1951 e constituir uma política comum a todo o bloco no que se refere ao tema do asilo, a fim de garantir a cooperação de todos os países pertencentes ao mesmo. Com a consolidação desse sistema, a União Europeia passou a adotar procedimentos e tratamentos padrões quando da chegada de migrantes que buscam asilo em seu território.

Logo que chegam ao continente, eles têm suas impressões digitais recolhidas e transmitidas a uma base de dados, sendo, em seguida, deslocados até campos de recepção, onde irão aguardar a decisão sobre o pedido de asilo. Contudo, embora esses campos ofereçam serviços a fim de garantir as necessidades básicas de cada indivíduo, Silva (2017) salienta que esses serviços dependem da condição e estágio de requerimento de cada migrante. Durante o processamento do pedido de asilo, os refugiados podem receber auxílio da previdência social, bem como moradia, contudo, não podem trabalhar (SILVA, 2017).

Por outro lado, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem – CEDH (1950), por mais que não disponha expressamente acerca do direito de asilo, prevê em seu artigo 3º que “ninguém pode ser submetido a torturas, nem a penas ou tratamentos desumanos ou degradantes”, bem como a Diretiva nº 2013/32/EU do Parlamento Europeu e do Conselho da União Europeia (2013), referente aos Procedimentos de Asilo, prevê, em seu artigo 9º, que a estada do requerente de asilo no território de um Estado-Membro da União Europeia até ulterior decisão de seu pedido é legal.

No entanto, uma das características de cada Estado no cenário internacional é monopólio do controle de suas fronteiras, com o estabelecimento de políticas próprias de entrada e permanência de estrangeiros em seu território, o que configura papel fundamental na manutenção de sua soberania. Dessa forma, a questão migratória se torna, do ponto de vista do Estados, um problema de segurança nacional, com a ressalva de que, quando se trata de deslocamentos forçados há uma farta legislação internacional que necessita ser respeitada.

Nesse cenário, Silva (2017, p. 107), afirma que

diante da maior crise humanitária pela qual a União Europeia já passou, o bloco tem demostrado dificuldades de encontrar uma solução comum. Os Estados europeus que durante a crise já estiveram dispostos ao acolhimento, atualmente fecham suas fronteiras preocupados com o crescimento descontrolado do número de refugiados em busca de segurança nos países do bloco.

Em uma Europa atual na qual muitos países estão passando por crises econômicas e a qual vem sendo atingida pelo terrorismo internacional, com episódios de ataques terroristas nos últimos anos, tais como ao jornal Charlie Hebdo, a bares e a restaurantes, todos em 2015 na França, as políticas governamentais em relação a refugiados e migrantes no geral vêm sendo estabelecidas sob a ótica do controle restritivo. Uma resistência por motivos não apenas econômicos, mas também por receio que a recepção de migrantes irá provocar sentimentos xenófobos, bem como a ascensão de grupos políticos de extrema-direita, o que, de fato, já é uma realidade na Europa atual.

Os partidos de nova extrema-direita vêm ganhando votos decorrentes principalmente de suas agendas extremamente nacionalistas, contrárias à entrada e permanência de migrantes e refugiados nos territórios dos países, bem como à flexibilização das fronteiras e dos direitos concedidos a esses indivíduos. Tais agendas culpam os migrantes pelo aumento do desemprego e da violência, avançando a popularidade de tais partidos. Dentre esses países pode-se citar a Alemanha, Holanda, Áustria, Polônia, Itália, Grécia e França, alguns em que os referidos partidos já venceram de fato as eleições e outros em que, embora não tenham vencido, possuem força nas urnas, como é o caso, por exemplo, da França.

Maiquel Ângelo D. Wermuth e Guilherme Augusto S. Godoy (2015, p. 40) apontam como uma das razões para a construção de uma imagem negativa em relação aos migrantes na Europa a questão do “parasitismo social” e o atrelamento dos migrantes aos “‘parasitas’ de um Welfare State cada vez mais cauíla no cumprimento de seu desiderato para com os cidadãos autóctones”.

A figura do estrangeiro é historicamente ligada a ideia do intruso, de alguém que está tomando o lugar que não é seu e, por isso, merece ser observado, de modo que a figura do migrante, da mesma forma, é igualmente atrelada a uma ameaça a estabilidade social, especialmente no tocante à prestação de serviços e oferta de empregos, e, inclusive, uma potencialidade terrorista.

Nessa ótica, portanto, os estrangeiros não mais seriam rejeitados em virtude de concepções racistas/xenofóbicas de nação, mas em virtude de um ideal consensual: salvaguardar o que resta do Welfare State em favor dos cidadãos autóctones (WERMUTH; GODOY, 2015, p. 41).

Nesse sentido, o cenário europeu atual, no qual destaca-se a insegurança advinda da crise econômica pela qual muitos países estão passando, bem como dos recentes ataques terroristas enfrentados, uma verdadeira sociedade de risco, abre margem para a uma política migratória voltada para a ideia de segurança e de atribuição ao migrante da responsabilidade pelos problemas sociais, tais como desemprego e aumento de delitos, de modo que fronteiras precisam ser traçadas para controle da seguridade social.

Segundo Wermuth e Godoy (2015), nesse cenário, o Direito Penal se tornou, em países como Itália, França e Espanha, uma forma de evitar a clandestinidade e defender a sociedade de seus males. Para isso, criminalizam não apenas entrada e permanência irregular de indivíduos, mas também a prática de atividades profissionais informais, tais como a venda de mercadorias nas ruas, as quais são a base das atividades laborais realizadas por esse grupo, bem como estabelece o fato de ser um migrante irregular como uma agravante em qualquer crime que venha a ser cometido por eles, em um claro estabelecimento de um Direito Penal do autor.

Além disso, são criminalizados também os atos de apoio aos migrantes, chamados, por Wermuth e Godoy (2015), de delitos de solidariedade. Na Espanha, após mudança conferida pela Lei Orgânica 11/2003, foi estabelecida uma pena de quatro a oito anos de prisão para qualquer conduta que de alguma forma favoreça ou contribua, direta ou indiretamente, com a imigração irregular, um conceito muito amplo que permite criminalizar inúmeros atos e condutas. (WERMUTH; GODOY, 2015).

Embora o número de refugiados na Europa atualmente tenha diminuído comparativamente com outros anos, eles continuam chegando em grande quantidade, ao passo em que muitos países cada vez mais fecham suas fronteiras, em busca de controlar a crise, tornando a Europa um local com políticas migratórias contrapostas, com alguns países dispostos a ajudar e outros não.

Para Lima (2017, p. 132) o continente europeu encontra-se visivelmente dividido em dois grupos, um deles liderados pela Alemanha, os quais parecem “dispostos, até certo ponto, em solucionar o problema, distribuindo proporcionalmente os refugiados políticos da Síria e de outros tantos países, que hoje se amontoam nos países do Sul, e aguardam uma chance de progredir com a viagem”, ao passo que outros países do Leste Europeu como República Checa, Hungria, Romênia, Eslováquia, Letônia e Polônia não possuem a intenção de cooperar.

Essas divisões e divergências entre os países quanto à forma de lidar com a chegada de migrantes configuram impasses e dificuldades no desenvolvimento de políticas migratórias comuns no continente europeu, o que seria fundamental diante do fato de que os migrantes que chegam na Europa normalmente pretendem seguir viagem e se estabelecer nos mais diversos países e não necessariamente naquele em que chegaram inicialmente.

A solidariedade europeia tem sido marcada pelas preferências contraditórias dos seus estados-membros. Assim, a gestão das migrações, particularmente no que concerne a gestão das fronteiras externas da UE, enfrenta lutas constantes entre os interesses nacionais de cada Estado. Neste sentido, os estados-membros do Sul e Este da UE, que se veem confrontados com crescentes fluxos irregulares, insistem nos conceitos de burden-sharing e de solidariedade ao abordar a gestão das migrações. Por sua vez, os países de destino mostram-se relutantes em proporcionar recursos financeiros ou aceitar um número mais elevado de refugiados. […] Deste modo, as negociações na UE são marcadas por permanentes tensões entre os países de chegada e trânsito e os países de acolhimento, com acusações constantes entre os parceiros europeus de falta de compreensão e de solidariedade entre si. (FERREIRA, 2016, p.92)

A Hungria, por exemplo, localizada no trajeto de quem vem do Oriente Médio e quer seguir em direção à Alemanha, é um dos principais expoentes da política de portas fechadas, tendo construído uma cerca de aproximadamente 175 quilômetros na extensão de sua fronteira com a Sérvia, bem como uma de 41 quilômetros em sua fronteira com a Croácia, além de ter estabelecido a possibilidade do exército intervir na proteção das fronteiras.

Assim, os países que mais são impactados são aqueles ao Sul, pelos quais efetivamente os migrantes chegam ao continente. Isso porque a Europa possui um acordo referente a regras para a concessão de asilo, chamado Acordo de Dublin, que determina que o estado responsável pelo requerente de asilo é aquele em que este pisou primeiro em solo europeu. Assim, países como Espanha, Itália e Grécia, principais rotas de entradas ao continente, são os mais atingidos, tendo que administrar a entrada e acolhimento de milhares de indivíduos, bem como seus pedidos de asilo, em que pese boa parte dos migrantes tenham a intenção de seguir a viagem para outros Estados, sendo que tanto a Grécia quanto a Itália ainda precisam lidar com suas enfraquecidas economias (SILVA, 2017).

A Alemanha tem sido um dos países que defende a política de portar abertas, tendo suspendido, em 2015, a aplicação do Acordo de Dublin, recebendo pedidos de asilo mesmo não tendo sido o primeiro país de entrada daquele indivíduo. Segundo Amanda Larissa Nunes de Souza (2017), a decisão da Alemanha de abrir as portas do país aos migrantes advindos da África e do Oriente Médio em 2015 foi a resposta imediata mais expressiva de um país europeu ao problema dos fluxos migratórios e foi vista como uma oportunidade social e econômica para o país a longo prazo, tendo em vista o crescente envelhecimento de seus cidadãos. Contudo, o governo sofreu com críticas e pressão tanto da população quanto dos partidos políticos da oposição, que consideram os migrantes como um risco à coesão étnica, cultural e religiosa do país e são contra as políticas de acolhimento.

A Áustria, em um primeiro momento, também adotou uma política de portas abertas aos refugiados, abrindo, em 2015, sua fronteira para permitir a entrada de milhares pessoas que buscavam proteção internacional. Contudo, pressionado pelos partidos de oposição, o Governo austríaco precisou endurecer sua política migratória, reforçando fronteiras e editando leis que limitam o número de concessões de asilo anualmente e permitem a rejeição dos pedidos de proteção (FERREIRA, 2016).

Dessa forma, pode-se dizer que a Europa ainda não conseguiu encontrar soluções comuns e harmônicas para o problema dos fluxos migratórios. O que se percebe é uma divisão entre as políticas migratórias dos países europeus, com muitos deles estabelecendo medidas que contrariam as exigências de respeito pelos direitos dos migrantes, previstos não só em âmbito internacional, mas também no âmbito dos ordenamentos jurídicos europeus, o que reflete também na visão anti-imigração existente em muitas das populações de países europeus, enquanto outros acabam sobrecarregados no dever de acolhimento desses indivíduos, agravando ainda mais a situação de vulnerabilidade dessas pessoas.

5 – CONCLUSÃO

O deslocamento de pessoas ao longo da história é um processo complexo. Os motivos que levam as pessoas a migrarem são inúmeros, podendo ser voluntários, como quem migra em busca de melhores condições de vida e de oportunidades de emprego em países em maior nível de desenvolvimento, bem como forçados, em virtudes de conflitos armados, de perseguições políticas, religiosas e sociais, de crises político-econômicas e, ainda, desastres ambientais.

Como observado, ao longo da história, muitos acordos e tratados internacionais já foram celebrados, especialmente após as devastadoras consequências da Segunda Guerra Mundial, visando o estabelecimento e a proteção dos direitos das pessoas migrantes a nível internacional, com o objetivo de que barbáries como as ocorridas durante aquele período não voltassem a ocorrer.

Contudo, mesmo tendo essas normas sido positivadas no Direito Internacional, o cenário atual de deslocamento de pessoas pelo mundo revela que as mesmas nem sempre são respeitadas, sendo ainda frequentes as violações aos direitos da população migrante. Esses indivíduos são colocados em uma situação de vulnerabilidade por não serem nacionais daquele país, principalmente pelo fato de o Estado ser autônomo e possuir o monopólio do controle da circulação de pessoas, não havendo uma instituição internacional superior, com poder coercitivo de verificar se o Estado está cumprindo com as obrigações referentes a proteção dos direitos humanos, de modo que esses documentos acabam por ter uma força apenas de recomendação, necessitando serem inseridos nos ordenamentos jurídicos de cada país.

Somado a isso, mesmo que essas normas sejam inseridas na legislação de cada Estado, o que de fato tem ocorrido, a proteção aos migrantes esbarra ainda na histórica vinculação dos mesmos a imagem de intrusos, de causadores de problemas sociais, de um problema que o Estado deve resolver, motivo pelo qual devem ser observados e sua integração na sociedade deve ser feita com cautela.

No caso europeu percebe-se que este continente, o qual é marcado pela livre circulação de pessoas e mercadorias em seu território, ainda falha na sua tentativa de estabelecimento de um sistema comum de acolhimento a pessoas migrantes, inclusive com alguns países criando normas internas que contrariam o sistema internacional de proteção aos direitos dos migrantes ou mesmo se eximindo de sua parcela de cooperação para com a chegada destes indivíduos, restringindo suas políticas e reforçando as fronteiras.

Contudo, tal soberania não pode se sobrepor às normas internacionais de proteção aos direitos humanos e especificamente aos direitos dos migrantes, uma vez que elas possuem caráter imperativo e preveem direitos fundamentais que devem ser garantidos a todos e observados pelos países independentemente de qualquer condição de origem.

Dessa forma, conclui-se que os países precisam estabelecer um equilíbrio entre a questão da soberania e da segurança nacional e o respeito às normas internacionais de proteção aos direitos humanos e dos migrantes, podendo estabelecer políticas para o controle e organização de sua permanência nos territórios, mas garantindo e respeitando, especialmente, o princípio da não-devolução dos indivíduos a locais em que possam ter seus direitos gravemente violados e desenvolvendo políticas públicas para a integração desses indivíduos à sociedade.

Para isso, é necessário que os países revejam suas normas restritivas e adotem práticas consonantes com as normas de Direito Internacional de proteção aos Direitos Humanos, as quais independem de condições e preenchimento de requisitos, e especificamente, aos direitos dos migrantes, fundadas na cooperação entre a comunidade internacional e no estabelecimento de políticas para a permanência e efetiva integração dessas pessoas à sociedade.

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[1] Acadêmica do 10º semestre do Curso de Graduação em Direito da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUÍ). E-mail: carol-attuati@hotmail.com.

[2] Professora do Programa de Pós-Graduação em Direito – Mestrado e Doutorado em Direitos Humanos – e do Curso de Graduação em Direito da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUÍ). Doutora em Direito pela UNISINOS. E-mail: joice.nielsson@unijui.edu.br.

[3] Organização Internacional para Migração.

[4] moves away from his or her place of usual residence, whether within a country or across an international border, temporarily or permanently, and for a variety of reasons, […] the term includes a number of well-defined legal categories of people,[…] as well as those whose status or means of movement are not specifically defined under international law.

[5] United Nations Commissioner for Refugees. Em português: ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados).

[6] Assim definidos pela International Organization for Migration (2019, p. 203) como “a pessoa que não é considerada como um cidadão por nenhum Estado na aplicação de suas leis” (tradução nossa). Original: “person who is not considered as a national by any State under the operation of its law”.

[7] “a person who, owing to a well-founded fear of persecution for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country” (INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION, 2019, p. 169).

[8] A International Organization for Migration (2019, p. 12) define uma pessoa em busca de asilo como “um indivíduo que está procurando proteção internacional […], cujo pedido ainda não foi decidido pelo país ao qual submeteu” (tradução nossa). Original: “an individual who is seeking international protection, […] whose claim has not yet been finally decided on by the country in which he or she has submitted it”.

[9] Conforme a International Organization for Migration (2019, p. 107), deslocados internos são aqueles que “foram obrigados a sair de seus lares ou lugares de residência habitual, especialmente como um resultado ou para evitar os efeitos de conflitos armados, situações de violência generalizada, violações de direitos humanos ou desastres de origem natural ou humana, e que não cruzaram uma fronteira estatal internacionalmente reconhecida” (tradução nossa). Original: “groups of persons who have been forced or IDPs obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or human-made disasters, and who have not crossed an internationally recognized State border”.

[10] persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, either across an international border or within a State, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or human-made disasters.

[11] El método más conocido y clásico de controlar la inmigración es atraves del reforzamiento físico de las fronteras de una nación.

[12] al tratar de hacer inaccesibles los recursos de la sociedad a los extranjeros ilegales.

[13] se há convertido en una parte del mundo en la que prácticamente no existen fronteras.