INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E SOBERANIA DIGITAL NO BRASIL: DESAFIOS JURÍDICOS E TECNOLÓGICOS À LUZ DO PL Nº 2.338/2023 E DO PLANO BRASILEIRO DE INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL (PBIA)
17 de outubro de 2026ARTIFICIAL INTELLIGENCE AND DIGITAL SOVEREIGNTY IN BRAZIL: LEGAL AND TECHNOLOGICAL CHALLENGES IN LIGHT OF BILL NO. 2,338/2023 AND THE BRAZILIAN ARTIFICIAL INTELLIGENCE PLAN (PBIA)
Artigo submetido em 15 de outubro de 2026
Artigo aprovado em 16 de outubro de 2026
Artigo publicado em 17 de outubro de 2026
| Cognitio Juris Volume 16 – Número 59 – 2026 ISSN 2236-3009 |
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Resumo: O artigo examina a relação entre regulação jurídica da inteligência artificial (IA) e soberania digital no Brasil, tomando como objeto o Projeto de Lei nº 2.338/2023, aprovado pelo Senado Federal em dezembro de 2024 e ainda em tramitação na Câmara dos Deputados, e o Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA 2024–2028), política pública de investimento e capacitação. Parte-se da hipótese de que os dois instrumentos operam em registros distintos e ainda pouco articulados: o projeto de lei estrutura uma regulação baseada em direitos e em graus de risco, ao passo que o PBIA enfatiza infraestrutura, capacidade computacional e autonomia tecnológica. A soberania digital, nesse cenário, depende menos de um único diploma do que da coerência entre regulação, contratação pública, proteção de dados, política industrial e cooperação internacional. Por meio de pesquisa bibliográfica e documental, de abordagem qualitativa, identificam-se desafios jurídicos (governança institucional, responsabilidade civil, direitos autorais, transferências internacionais de dados e extraterritorialidade) e tecnológicos (dependência de semicondutores, nuvem e modelos de fundação estrangeiros). Conclui-se que a soberania digital brasileira exige tratar a infraestrutura de IA como matéria de direito público econômico e de direitos fundamentais, com metas verificáveis e instrumentos de contratação e tributação alinhados à regulação.
Palavras-chave: Inteligência artificial. Soberania digital. PL nº 2.338/2023. PBIA. Regulação.
Abstract: This article analyzes the relationship between the legal regulation of artificial intelligence (AI) and digital sovereignty in Brazil, focusing on Bill No. 2,338/2023, approved by the Federal Senate in December 2024 and still pending in the Chamber of Deputies, and the Brazilian Artificial Intelligence Plan (PBIA 2024–2028). It argues that the two instruments operate in distinct registers: the bill establishes a rights-based, risk-tiered regulatory framework, while the PBIA emphasizes infrastructure, computing capacity and technological autonomy. Through qualitative bibliographic and documentary research, the article identifies legal challenges (institutional governance, civil liability, copyright, international data transfers and extraterritoriality) and technological challenges (dependence on semiconductors, cloud services and foreign foundation models). It concludes that digital sovereignty requires treating AI infrastructure as a matter of public economic law and fundamental rights, with verifiable targets and procurement and tax instruments aligned with regulation.
Keywords: Artificial intelligence. Digital sovereignty. Bill No. 2,338/2023. PBIA. Regulation.
1 Introdução
A difusão de sistemas de inteligência artificial em serviços públicos, mercados financeiros, plataformas digitais, saúde, educação e justiça deslocou o debate regulatório de uma pergunta estritamente ética para uma pergunta de poder: quem controla os dados, a capacidade computacional e os modelos sobre os quais decisões socialmente relevantes passam a ser tomadas? Para Estados periféricos na divisão internacional do trabalho digital, essa pergunta tem contornos próprios, pois a maior parte da infraestrutura de nuvem, dos semicondutores avançados e dos grandes modelos de linguagem é desenvolvida e operada por poucas empresas sediadas em poucas jurisdições.
No Brasil, o tema se desenvolve em duas frentes institucionais. A primeira é legislativa: o Projeto de Lei (PL) nº 2.338/2023, de autoria do Senador Rodrigo Pacheco, que “dispõe sobre o desenvolvimento, o fomento e o uso ético e responsável da inteligência artificial com base na centralidade da pessoa humana”, foi aprovado pelo Senado em 10 de dezembro de 2024 e remetido à Câmara dos Deputados, onde é analisado por comissão especial (BRASIL, 2023; BRASIL, 2026a). A segunda é executiva: o Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA), apresentado em 2024 pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), prevê investimentos da ordem de R$ 23 bilhões até 2028, organizados em eixos de infraestrutura, capacitação, inovação, governança e internacionalização (BRASIL, 2024).
A questão de pesquisa que orienta este trabalho é a seguinte: em que medida o PL nº 2.338/2023 e o PBIA, tomados em conjunto, oferecem um arranjo jurídico-institucional capaz de sustentar a soberania digital brasileira em matéria de IA? O objetivo geral é analisar criticamente a articulação entre ambos; os objetivos específicos são (i) delimitar o conceito de soberania digital e suas dimensões jurídicas; (ii) descrever a arquitetura do PL nº 2.338/2023 e o estágio de sua tramitação; (iii) examinar o PBIA e instrumentos correlatos, como o Regime Especial de Tributação para Serviços de Datacenter (Redata); e (iv) identificar desafios jurídicos e tecnológicos remanescentes.
A metodologia é qualitativa, de natureza exploratória, com pesquisa bibliográfica e documental. O corpus compreende textos normativos, documentos de política pública, informações oficiais de tramitação legislativa e literatura jurídica e de políticas públicas publicada, em regra, a partir de 2021. Como o objeto é dinâmico, o estado da tramitação legislativa e da execução do PBIA refere-se a setembro e outubro de 2026 e pode se alterar.
2 Soberania digital: conceito e dimensões jurídicas
A noção de soberania digital é contestada e polissêmica. Na literatura europeia, sobre a qual se desenvolveu boa parte do debate recente, ela aparece associada à capacidade de o Estado e da sociedade controlarem seus dados, infraestruturas e tecnologias críticas, com variações de ênfase conforme se priorize a autonomia estatal, a autodeterminação individual ou a competitividade econômica (ROBERTS et al., 2021). Há, portanto, o risco de o termo funcionar como etiqueta retórica que acomoda agendas heterogêneas, inclusive protecionistas.
Para fins deste artigo, adota-se uma noção operacional em três dimensões. A primeira é a soberania normativa: a capacidade de o Estado editar regras eficazes sobre tecnologias que operam transnacionalmente, o que remete à discussão sobre a projeção extraterritorial de normas, como o chamado “efeito Bruxelas” (BRADFORD, 2023). A segunda é a soberania infraestrutural: o domínio, ou ao menos o controle jurídico e contratual, sobre capacidade de processamento, armazenamento e conectividade. A terceira é a soberania informacional, relacionada ao controle sobre os dados produzidos no território e sobre as condições de seu uso para treinar sistemas, tema que dialoga com a crítica ao “colonialismo de dados” no contexto latino-americano (CASSINO; SOUZA; SILVEIRA, 2021).
No plano constitucional brasileiro, a soberania é fundamento da República (art. 1º, I, da Constituição Federal) e princípio da ordem econômica (art. 170, I), ao passo que a proteção de dados pessoais foi elevada a direito fundamental autônomo pela Emenda Constitucional nº 115/2022, que também fixou a competência privativa da União para legislar sobre o tema (BRASIL, 2022). Esse substrato permite sustentar que a soberania digital não é apenas escolha de política industrial, mas também projeção de direitos fundamentais: a dependência tecnológica pode comprometer, de modo indireto, a efetividade de direitos como privacidade, não discriminação e devido processo em decisões automatizadas. A teoria geral do direito digital tem insistido, nessa linha, que a transformação digital exige respostas regulatórias que combinem direito público, direito privado e governança técnica (HOFFMANN-RIEM, 2021).
3 O PL nº 2.338/2023: arquitetura e estágio de tramitação
3.1 Origem e estrutura
O PL nº 2.338/2023 resulta, em grande medida, do trabalho da Comissão de Juristas instituída pelo Senado para subsidiar a elaboração de substitutivo aos projetos anteriores sobre o tema, cujo relatório final foi entregue em dezembro de 2022 (BRASIL, 2022b). Sua inspiração comparada mais evidente é o Regulamento (UE) 2024/1689, o chamado AI Act europeu, com o qual compartilha a lógica de regulação por níveis de risco (UNIÃO EUROPEIA, 2024). Na versão aprovada pelo Senado, destacam-se, em síntese: (i) a classificação dos sistemas por grau de risco, com vedação de sistemas de risco excessivo e obrigações reforçadas para os de alto risco; (ii) um catálogo de direitos das pessoas afetadas, incluindo informação, explicação, contestação e revisão humana de decisões; (iii) deveres de governança e avaliação de impacto algorítmico; (iv) regras de responsabilidade civil; (v) disposições sobre direitos autorais no treinamento de modelos; e (vi) um sistema de governança institucional coordenado pela Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD), com instrumentos de fomento, como ambientes regulatórios experimentais (sandboxes).
O texto adota, assim, uma regulação de matriz horizontal e baseada em direitos, em contraste com abordagens predominantemente setoriais ou de autorregulação. Trata-se de escolha com custos e benefícios: ganha-se em previsibilidade e isonomia entre setores, mas transfere-se à regulamentação posterior e à atuação das autoridades setoriais a tarefa de concretizar conceitos abertos, como “alto risco” e “explicabilidade”.
3.2 Estágio atual na Câmara dos Deputados
Remetido à Câmara em 2025, o projeto é examinado por Comissão Especial constituída especificamente para proferir parecer, sob relatoria do Deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB). A ficha de tramitação oficial registra, ao longo de 2026, sucessivas apensações de outros projetos sobre IA, a mais recente em 2 de setembro de 2026, e o projeto segue sem parecer final (BRASIL, 2026a). Houve expectativas públicas de votação no primeiro semestre de 2026, e o Presidente da Câmara chegou a assumir, em evento governamental, o compromisso de aprovar o marco legal antes do fim do ano (MOBILETIME, 2026). Em levantamento de monitoramento legislativo, noticia-se que o relator declarou, em 24 de agosto de 2026, que a votação ficaria para depois das eleições de outubro (LCF CONSULTING, 2026). Por se tratar de fonte secundária, a informação deve ser confirmada nos registros oficiais da Casa.
Do ponto de vista jurídico-institucional, dois efeitos merecem registro. Primeiro, a apensação em massa amplia a pauta da comissão e aumenta o risco de dispersão do texto-base, o que pode reabrir debates já resolvidos no Senado. Segundo, por força do art. 65 da Constituição, se a Câmara alterar o mérito do projeto, ele retornará ao Senado para apreciação das emendas, o que prolonga a incerteza regulatória para agentes públicos e privados.
4 O PBIA e a dimensão infraestrutural da soberania
4.1 Eixos e metas
O PBIA 2024–2028 foi concebido como plano de médio prazo com investimentos previstos de R$ 23 bilhões, articulando infraestrutura e desenvolvimento de IA, formação de pessoal, inovação empresarial, apoio à regulação e governança e ações de internacionalização (BRASIL, 2024). Antecedeu-o a Estratégia Brasileira de Inteligência Artificial (EBIA), instituída pela Portaria MCTI nº 4.617/2021, de caráter predominantemente principiológico (BRASIL, 2021). A diferença de natureza é relevante: enquanto a EBIA fixou diretrizes gerais, o PBIA vincula metas a recursos e a ações concretas, ainda que, como plano, não gere direitos subjetivos nem substitua lei em sentido formal.
No eixo de infraestrutura, a primeira ação de vulto foi a ampliação do supercomputador Santos Dumont, operado pelo Laboratório Nacional de Computação Científica (LNCC), que passou a operar com cerca de 18,85 petaflops (TECNOBLOG, 2024). Em 2026, o governo anunciou nova fase do plano, com edital competitivo para aquisição de supercomputador estimado em 7.200 petaflops, com valor de até R$ 1 bilhão, destinado a uso por empresas, instituições científicas, universidades e pelo próprio governo (MOBILETIME, 2026). Houve ainda notícia de que a instalação desse equipamento poderia ocorrer no Rio Grande do Norte, em articulação com o governo estadual (MOVIMENTO ECONÔMICO, 2026). Os valores e a localização divulgados variam entre as fontes jornalísticas consultadas, de modo que a análise jurídica deve se apoiar, quando disponíveis, em atos oficiais e editais publicados.
4.2 Redata e o problema da contrapartida
Um instrumento correlato é o Regime Especial de Tributação para Serviços de Datacenter (Redata), instituído pela Lei nº 15.504/2026, sancionada em 15 de setembro de 2026, em substituição à Medida Provisória nº 1.318/2025, que perdera a vigência sem votação (BRASIL, 2026b). A lei prevê suspensão de tributos federais incidentes sobre equipamentos destinados a datacenters habilitados, condicionada a requisitos como uso de energia limpa ou renovável e destinação de parcela da capacidade instalada ao mercado interno, fixada em no mínimo 10% do fornecimento efetivo de processamento, armazenagem e tratamento de dados (AGÊNCIA CÂMARA, 2026). A habilitação depende de autorização do Ministério da Fazenda, e parte das regras ainda aguarda regulamentação.
Do ângulo da soberania, o Redata é ambivalente. De um lado, atrai infraestrutura física para o território nacional, o que facilita a incidência da jurisdição brasileira e pode reduzir latência e custos. De outro, o incentivo fiscal não equivale a controle: instalar datacenters no país não impede, por si, que a camada de software, os modelos e os contratos de serviço permaneçam sob controle de empresas estrangeiras e sujeitos a normas de outras jurisdições. A efetividade do regime dependerá, portanto, do desenho das contrapartidas e de sua fiscalização, bem como de sua coordenação com as regras de contratação pública e proteção de dados.
5 Desafios jurídicos
5.1 Governança institucional e autoridade competente
O desenho de governança do PL nº 2.338/2023 atribui papel central à ANPD na coordenação do sistema regulatório de IA, em articulação com autoridades setoriais. A escolha tem a vantagem de aproveitar a experiência institucional acumulada na aplicação da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD, Lei nº 13.709/2018), mas impõe desafios de capacidade técnica, orçamento e independência. A ANPD já enfrenta a demanda de regulamentar e fiscalizar a LGPD; ampliar suas atribuições sem reforço correspondente pode tornar a regulação de IA formalmente robusta e materialmente frágil. A literatura sobre governança digital destaca que arranjos regulatórios sem capacidade estatal tendem a gerar dependência de padrões e auditorias privadas, o que tensiona a própria ideia de soberania (FILGUEIRAS; ALMEIDA, 2021).
5.2 Responsabilidade civil
A responsabilidade civil por danos causados por sistemas de IA é um dos pontos mais debatidos. A literatura nacional discute a adequação do regime objetivo, do regime subjetivo com presunção de culpa e de soluções intermediárias, bem como a dificuldade de se identificar o responsável em cadeias complexas de desenvolvimento, fornecimento e uso (MEDON, 2022). O projeto adota, em síntese, tratamento diferenciado conforme o risco, com responsabilidade mais rigorosa para sistemas de alto risco ou risco excessivo e inversão do ônus da prova em hipóteses específicas. Sob a ótica da soberania, a questão é saber se o regime de responsabilidade será efetivamente exigível de agentes sediados no exterior, o que remete a problemas de jurisdição, de representação local e de execução de decisões.
A experiência recente com a responsabilidade de plataformas reforça a importância do tema. Em 2025, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos Recursos Extraordinários nº 1.037.396 (Tema 987) e nº 1.057.258 (Tema 533), reconheceu a inconstitucionalidade parcial do art. 19 do Marco Civil da Internet, ampliando as hipóteses de responsabilização de provedores (BRASIL, 2025). Embora o precedente não trate de IA em sentido estrito, ele sinaliza a disposição da jurisdição constitucional brasileira de afirmar sua competência sobre intermediários digitais globais, o que repercute na interpretação futura de deveres de agentes de IA.
5.3 Direitos autorais e treinamento de modelos
O uso de obras protegidas para treinar modelos generativos é fonte de litígios em diversas jurisdições e figura entre os pontos mais sensíveis do projeto brasileiro, que busca equilibrar a mineração de textos e dados com direitos de autores e titulares, inclusive por mecanismos de oposição e remuneração. O desafio é duplo: de um lado, evitar que a obrigação regulatória torne inviável o desenvolvimento de modelos nacionais, que dependem de grandes corpora, inclusive em português brasileiro; de outro, impedir que modelos estrangeiros treinados com produção cultural brasileira operem sem contrapartida. A soberania informacional, aqui, confunde-se com política cultural e com a proteção da diversidade linguística.
5.4 Proteção de dados, transferências internacionais e extraterritorialidade
A LGPD já oferece balizas relevantes: bases legais para o tratamento, direito à revisão de decisões automatizadas (art. 20) e regime de transferência internacional de dados (arts. 33 a 36), este último regulamentado pela ANPD, em 2024, com a aprovação de cláusulas-padrão contratuais (BRASIL, 2024b). A interface entre LGPD e marco de IA é inevitável, e a literatura destaca a necessidade de calibrar o dever de intervenção humana e de explicação em decisões automatizadas para que sejam efetivos e não meramente formais (WIMMER; DONEDA, 2021).
O ponto de tensão está na extraterritorialidade de normas estrangeiras. Provedores de nuvem sediados em outras jurisdições podem estar sujeitos a ordens de acesso a dados de seus países de origem, ainda que os dados estejam fisicamente no Brasil, como ocorre com o Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act (CLOUD Act) norte-americano. A localização física dos dados, portanto, é condição insuficiente de soberania; importam também a nacionalidade e a estrutura de controle dos operadores, as cláusulas contratuais de acesso e a criptografia sob custódia do contratante. Esse é um aspecto ainda pouco enfrentado pelo PL nº 2.338/2023, que se concentra em direitos e riscos, e não em regras de localização ou controle de infraestrutura.
5.5 Contratação pública e nuvem de governo
O Estado é, ao mesmo tempo, grande demandante de IA e instrumento de política industrial. A Lei nº 14.133/2021 (nova Lei de Licitações) admite, entre seus objetivos, o fomento ao desenvolvimento nacional sustentável e à inovação, e a legislação de governo digital (Lei nº 14.129/2021) e as normas infralegais sobre contratação de nuvem pelo Executivo federal criam espaço para exigências de segurança, interoperabilidade e portabilidade (BRASIL, 2021b). O desafio é transformar esse espaço em critérios objetivos e juridicamente seguros, que não configurem discriminação arbitrária entre fornecedores nem violação de compromissos comerciais internacionais, mas que assegurem reversibilidade contratual, auditabilidade de modelos e controle de acesso a dados sensíveis de interesse público.
6 Desafios tecnológicos
Os desafios tecnológicos não são exógenos ao direito, pois delimitam o que as normas podem exigir com efetividade. Três merecem destaque.
O primeiro é a dependência de hardware. O treinamento e a operação de modelos de grande porte dependem de unidades de processamento gráfico e de cadeias de suprimento concentradas em poucos países e empresas. Regimes de controle de exportação e disputas geopolíticas sobre semicondutores tornam essa dependência um risco estratégico. O PBIA reconhece a necessidade de capacidade computacional nacional, mas supercomputadores de uso científico, por si, não resolvem a dependência quanto à cadeia de fornecimento.
O segundo é a dependência de nuvem e de modelos de fundação. A maioria dos modelos de uso geral é desenvolvida no exterior e acessada por interfaces de programação controladas pelos provedores. Iniciativas de modelos de linguagem nacionais ou regionais enfrentam o dilema entre construir do zero, com alto custo, ou adaptar modelos abertos desenvolvidos em outros países, hipótese em que a autonomia é parcial. Há registro, por exemplo, de projeto de modelo regional baseado em arquiteturas desenvolvidas no exterior (MOVIMENTO ECONÔMICO, 2026), o que ilustra que “soberania” admite graus e que o direito deve, por isso, trabalhar com critérios graduais (por exemplo, auditabilidade, portabilidade e capacidade de reversão) em vez de uma dicotomia entre nacional e estrangeiro.
O terceiro é a qualidade e a governança de dados. O PBIA prevê a catalogação de bases públicas para alimentar sistemas de IA com dados auditáveis e de qualidade (DPL NEWS, 2025). A abertura de dados públicos, contudo, deve ser compatibilizada com a LGPD, com o sigilo legal e com a proteção de grupos vulneráveis, sob pena de se converter em fonte de risco de reidentificação e discriminação algorítmica. Estimativas atribuídas a autoridades governamentais de que uma parcela majoritária do processamento computacional brasileiro ocorre no exterior (MOVIMENTO ECONÔMICO, 2026) indicam a dimensão do problema, embora o número deva ser tomado com cautela por não decorrer de levantamento público detalhado.
7 Articulação entre regulação e política pública: proposições
A análise sugere que o principal déficit não está na ausência de instrumentos, mas na falta de articulação entre eles. Com base nos achados, propõem-se cinco diretrizes.
- Vincular marco legal e política pública por metas verificáveis. O PBIA deveria ser acompanhado de indicadores públicos de execução e impacto, com relatórios periódicos e possibilidade de controle externo. A literatura e a imprensa especializada registram que, após o primeiro ano do plano, ainda faltavam dados sobre impactos concretos (DPL NEWS, 2025).
- Qualificar as contrapartidas do Redata. A exigência de destinação de parcela mínima da capacidade ao mercado interno é passo relevante, mas deve ser acompanhada de regras sobre controle de acesso, auditoria independente e interoperabilidade, para que a presença física de infraestrutura se traduza em controle jurídico efetivo.
- Usar a contratação pública como instrumento de soberania. Editais de IA e nuvem para a Administração devem prever cláusulas de portabilidade, reversibilidade, auditoria de modelos, gestão de chaves de criptografia pelo contratante e restrições proporcionais ao acesso estrangeiro a dados sensíveis.
- Fortalecer a autoridade reguladora. A atribuição de funções de coordenação à ANPD deve vir acompanhada de dotação orçamentária, quadro técnico e garantias de autonomia, além de mecanismos claros de articulação com agências setoriais e com o Judiciário.
- Ampliar a cooperação internacional com autonomia. A participação em arranjos como os BRICS e a cooperação bilateral podem ampliar capacidade técnica, mas devem ser equilibradas para evitar a substituição de uma dependência por outra (BELLI, 2021).
8 Considerações finais
O exame do PL nº 2.338/2023 e do PBIA mostra que o Brasil dispõe de uma agenda ambiciosa, mas fragmentada, para a governança da IA. O projeto de lei oferece uma matriz de direitos e de gestão de riscos que, se aprovado, reduzirá a insegurança jurídica e posicionará o país no debate regulatório global; o PBIA e instrumentos como o Redata buscam enfrentar a dimensão material da dependência tecnológica. Falta, porém, um elo que converta essas peças em estratégia coerente de soberania digital, atento a controle de infraestrutura, contratação pública, jurisdição sobre agentes estrangeiros e capacidade estatal.
A soberania digital, entendida como capacidade graduada de decisão e controle, e não como autarquia tecnológica, é melhor compreendida como objetivo que se constrói por camadas: normativa, infraestrutural e informacional. Nenhum diploma isolado a assegura. A demora na tramitação do projeto na Câmara, em ano eleitoral, e a pendência de regulamentação do Redata indicam que o período imediato será de transição, em que a atuação de autoridades administrativas, a jurisprudência e a contratação pública terão papel decisivo. Pesquisas futuras poderão avaliar empiricamente a execução do PBIA, o conteúdo dos editais de supercomputação e nuvem e a aplicação judicial dos precedentes sobre responsabilidade de intermediários a sistemas de IA.
Referências
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[1] Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Centro de Ensino Superior do Seridó (CERES), Campus Caicó.
[2] Doutor e docente do Departamento de Direito do Centro de Ensino Superior do Seridó (CERES), da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
